Примечательно, что Украина впервые задумалась о возможности использования экономических санкций как способа разрешения межгосударственных внешнеполитических конфликтов только сейчас, несмотря на то, что недружественным воздействиям экономического и политического характера со стороны своих внешнеполитических оппонентов наша страна подвергается давно. Но не было бы счастья, да несчастье помогло! Об отсутствии на Украине правового основания для применения санкций в отношении государств и отдельных юридических и физических лиц, причастных к событиям в Крыму, Донецкой и Луганской областях заговорили особенно громко, когда стало очевидно: угрозы со стороны Российской Федерации перестали существовать только в нашем воображении.

Принятием Закона Украины «О санкциях» (Закон) Верховный Совет Украины по сути условно заполнил имеющийся вакуум. Но к самому Закону и к его юридической технике остается очень много вопросов.

Решение о применении

Прежде всего рассмотрим механизм применения санкций. Правом инициировать санкции наделены пять органов государственной власти: Верховный Совет Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Национальный банк Украины, Служба безопасности Украины. Принимает решение о применении и виде санкций Совет национальной безопасности и обороны Украины (СНБО — орган, подконтрольный Президенту, который официально является его главой), а вводятся санкции в действие указом Президента Украины. Санкции к иностранным государствам и в отношении неопределенного круга лиц («секторальные санкции») должны быть утверждены постановлением Верховного Совета Украины в течение 48 часов, после чего вступают в действие.

Перечень оснований для применения санкций, предусмотренный в статье 3 Закона, весьма абстрактен, что дает возможность их использовать неограниченно. Так, санкции могут быть применены в случае, когда действия иностранного государства, иностранного юридического или физического лица, других субъектов создают реальные или потенциальные угрозы национальным интересам, национальной безопасности, суверенитету и территориальной целостности, способствуют террористической деятельности, нарушают права и свободы, интересы общества и государства, приводят к оккупации территории, экспроприации или ограничению права собственности, причинению имущественных потерь, созданию препятствий для устойчивого экономического развития, полноценного осуществления гражданами принадлежащих им прав и свобод. Таким образом, под санкции могут попасть не только террористы и те, кто их поддерживает, но и те, кто, по мнению инициаторов санкций, создает «препятствия для устойчивого экономического развития» или, например, «причиняет имущественные потери». Под вышеуказанные основания, предусмотренные в пункте 1 части 1 статьи 3 Закона, можно подвести любой бизнес и даже целые отрасли экономики Украины, не говоря уже о том, что их вполне можно использовать как недобросовестное средство конкурентной борьбы с неугодными субъектами хозяйствования. В своих комментариях к законопроекту главное юридическое управление Верховного Совета Украины указывает на эти обстоятельства, обращая внимание на отсутствие в Законе объективных критериев для оценки наличия оснований c целью их применения в отношении юридических и физических лиц частного права. Тем не менее под давлением обстоятельств и общественности Закон был принят именно в такой редакции.

Виды санкций и их объем в Законе заслуживают отдельного внимания. Вообще, принцип строгости и адекватности наказания, например, в уголовном праве, регулируется четко: описаны конкретные уголовно наказуемые деяния и наказания за их совершение, которых сегодня на Украине всего 12. Видов же санкций вводится 29, причем пункт 29 звучит так: «Другие санкции, соответствующие принципам их применения, установленным настоящим Законом». То есть, исходя из Закона, гипотетический перечень таких санкций ограничен только фантазией инициатора санкций и СНБО, что с точки зрения права не добавляет определенности и урегулированности правоотношениям.

Виды санкций

Рассмотрим отдельные виды санкций. Итак, первый — «блокирование активов». Понятие является новым, поэтому в Законе приводится его разъяснение — это временное ограничение права лица пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. В то же время Законом не предусмотрен механизм принудительного исполнения данного вида санкций. Какие органы будут исполнять решение СНБО, кто будет вносить сведения об обременении имущества в соответствующие реестры, каким образом будут ограничиваться операции по банковским счетам юридических и физических лиц, как обеспечить блокирование имущества, не подлежащего государственной регистрации? Как быть контрагентам и кредиторам в случае, когда субъектом санкций в виде блокирования активов будет юридическое лицо Украины? Как получат зарплату работники такого предприятия? Ну и главное — каковы механизмы контроля за реальной сохранностью заблокированных активов? Вопросов здесь очевидно больше, чем ответов.

Следующий вид санкций — «ограничение торговых операций». В Законе также не разъяснено, что подразумевается под этим термином, но, по нашему мнению, подобная санкция может повлиять на любой вид бизнес-операций, поскольку все они в той или иной степени являются «торговыми» в широком значении этого слова. В чем заключается ограничение, пока остается только догадываться. Вообще, такого рода санкция предусмотрена и пунктом 5 части 1 статьи 4 — «приостановление исполнения экономических и финансовых обязательств», пунктом 14 — «запрет на государственную закупку», пунктом 22 — «прекращение действия торговых соглашений», пунктом 23 — «запрет передачи технологий, прав на объекты права интеллектуальной собственности», и все они так или иначе пересекаются, включают или конкретизируют друг друга. При этом пункт 14 в этой связи выглядит наиболее последовательным, поскольку касается осуществления именно государственных закупок, тогда как остальные санкции могут распространяться на операции между частными компаниями.

Пунктом 3 части 1 статьи 4 Закона предусмотрено «ограничение, частичное или полное прекращение транзита ресурсов, полетов и перевозок по территории Украины». Формально данная санкция позволяет прекратить транзит газа и нефти по территории Украины. Аналогичный пункт 11 касается «запрета на вход морских и воздушных судов на территорию Украины». И их объединение в один пункт в общем-то логично.

Санкция в виде «предотвращения вывода капиталов за пределы Украины» является одной из самых загадочных, и, прикрываясь ее применением, с собственностью попавших под санкции лиц вообще можно сделать все что угодно, в том числе обратить ее в собственность государства (конфисковать). Ведь это же предотвратит вывод капиталов? И опять же, эта санкция в определенной степени дублирует все другие, в числе которых и санкция в виде «блокирования активов».

«Приостановление и аннулирование действия лицензий» также имеет ряд аналогий в этом же Законе, и в принципе такая санкция могла применяться соответствующими органами и без данного Закона. Это же касается и запрета на работу СМИ, пользования радиочастотными ресурсами, запрета на трансляцию и ретрансляцию телевидения, запрета на пользование телекоммуникационными услугами, запрета на распространение печатных материалов. Ведь российское телевидение не транслируется на территории Украины уже достаточно длительный период времени и для этого не нужен был никакой закон о санкциях. Такую позицию законодателя можно объяснить многими причинами, в том числе и популизмом, однако было бы действительно странно, если бы Закон не включал таких пунктов.

Санкции, которые запрещают Национальному банку Украины выдавать определенные разрешения, лицензии и регистрировать определенных субъектов (пункты 13–15 части 1 статьи 4 Закона), являются также не новыми и по большому счету частично применяются НБУ в конкретных ситуациях.

Интересно, что механизм приведения в исполнение санкции в виде «полного или частичного запрета на осуществление сделок с ценными бумагами» тоже никак не урегулирован, что не позволяет сделать вывод об обеспечении прав и законных интересов держателей таких ценных бумаг, не являющихся субъектами санкций. Иначе говоря, совершенно непонятно, кто больше пострадает от санкций: эмитент или собственник ценной бумаги. И как экономический эффект от данного вида санкций может способствовать восстановлению и защите интересов украинских граждан, ведь ценные бумаги иностранных субъектов хозяйствования на Украине не обращаются. А пострадавшими от санкций в виде запрета на осуществление сделок с ценными бумагами может стать круг лиц, находящихся далеко за пределами санкционного списка.

С точки зрения адресности и направленности любопытен такой вид санкций, как «запрет на увеличение уставного капитала предприятий и хозяйственных обществ, в которых иностранный субъект имеет десять и более процентов в уставном фонде или влияние на управление юридическим лицом или его деятельностью» (пункт 16 части 1 статьи 4 Закона). Сомнительна как эффективность данной санкции, так и возможность ее принудительной реализации. Как и в предыдущих случаях, действующее законодательство не содержит механизмов принудительного запрета на увеличение уставного капитала юридического лица частного права. Но отсутствие способов исполнить Закон, судя по всему, законодателей не смущает совсем.

Также некоторых сфер бизнеса может коснуться санкция под названием «введение дополнительных мер в области экологического, санитарного, фитосанитарного и ветеринарного контроля» (пункт 17 части 1 статьи 4 Закона), которая является несколько абстрактной. К сожалению, использование подобной санкции ударит по импортерам, экспортерам и потребителям. Особенно неприятными для потребителей данные санкции могут оказаться в случае их срочного введения в действие при отсутствии адекватного замещения на внутреннем и незакрытых внешних рынках. Для бизнеса, очевидно, вырисовывается проблема с исполнением контрактных обязательств, в том числе по предоплаченным поставкам.

Отдельных физических лиц могут коснуться запреты на въезд или выдачу виз, лишение государственных наград и других форм награждения, а конкретных политиков или общественных деятелей — аннулирование официальных визитов. Но для этого Украине и раньше не нужен был специальный закон.

Бесполезный инструмент?

На первый взгляд, Закон является скорее профанацией, чем способом защиты национальных интересов, государственной безопасности и территориальной целостности страны. Отсутствие ограниченного и однозначного перечня оснований для санкций, равно как и отказ от описания механизма их применения и контроля за соблюдением, включающего перечень последствий нарушения режима санкций, делает Закон бесполезным и ничтожным юридическим инструментом в противостоянии внешней агрессии. Закон дает обширные возможности злоупотребления как для представителей власти, так и для лиц, против которых санкции будут направлены.

Законы «для галочки» стали знаковыми в последнее время. Жаль, что идею защиты украинской государственности эксплуатируют столь малоэффективно, зато чрезвычайно пафосно.

 

КУРИЛО Юлия — партнер АО «СК ГРУП», г. Киев