Парламентарии не смогли подогнать профильный закон о КСУ под новые конституционные требования

На пути имплементации конституционных новаций в части правосудия судебных реформаторов постигла первая серьезная неудача. Целый пленарный день (11 апреля с.г.) парламентарии посвятили рассмотрению проекта Закона «О Конституционном Суде Украины» (№ 5336-1) во втором чтении, но в результате им так и не хватило политической воли (она исчислялась 226 голосами народных депутатов) для создания законодательной почвы, необходимой для реализации конституционных изменений в части деятельности Конституционного Суда Украины (КСУ). Вместо боевого крещения ­законопроект № 5336-1, который создавался отечественными учеными-конституционалистами, а впоследствии анализировался международными экспертами (представителями Венецианской комиссии) и проходил длительную парламентскую доработку, ожидало абсолютное крушение. Законодательной инициативе даже не дали второго шанса: все попытки направить ее на повторное второе чтение так и не увенчались успехом, в итоге проект был забракован — отклонен и снят с рассмотрения. О последствиях этого провала — кадровых и других рисках, с которыми столкнется КСУ ввиду отсутствия законодательного регулирования, — мы расскажем далее.

Анналы предыстории

Начнем с небольшой предыстории. Напомним, что работу над созданием нового закона о КСУ судебные реформаторы — члены Совета по вопросам судебной реформы начали в начале лета прошлого года, после одобрения парламентом конституционных изменений в части правосудия. Реализовывать новый концепт деятельности КСУ доверили известным ученым-конституционалистам, которые уже в сентябре 2016-го презентовали первые плоды нормотворческой деятельности. Примечательно, что в числе создателей новых правил деятельности КСУ не было ни одного народного депутата, входящего в состав Совета по вопросам судебной реформы. Это было принципиальной позицией судебных реформаторов, ранее задекларировавших намерение максимально деполитизировать процесс формирования КСУ.

Возможно, такое концептуальное решение и сыграло роковую роль в судьбе данной законодательной инициативы, поскольку еще в ходе заседания Совета по вопросам судебной реформы, на котором был одобрен проект закона о КСУ (9 ноября 2016 года), стало понятно, что парламентарии не намерены отказываться от имеющихся у них рычагов влияния. По большому счету КСУ — это единственный суд (пусть он и не является судом в классическом понимании этого слова), к процессу формирования которого после вступления в силу конституционных изменений в части правосудия будет причастен Верховный Совет Украины. Более того, в свете популярных реформенных тенденций уже тогда, осенью прошлого года, народными депутатами озвучивался призыв, ставший рефреном для кампании по обновлению законодательства о КСУ: нужно предусмотреть механизм кадровой перезагрузки для КСУ. И, быть может, для достижения политического консенсуса законодатели и смогли бы перезапустить КСУ по аналогии с созданием нового Верховного Суда, если бы не одно «но», которое содержится в подпункте 8 нового пункта 16¹ переходных положений Конституции Украины. Указанные положения гласят, что судьи КСУ, назначенные до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», продолжают осуществлять свои полномочия до прекращения полномочий или увольнения в порядке, предусмотренном статьей 149¹ Основного Закона, без права назначения повторно.

Не исключено, что обойти этот камень законодательного преткновения, гарантирующий действующим судьям КСУ карьерную «неприкосновенность» до окончания их каденции или увольнения по новым правилам (увольнять судей КСУ будут не субъекты формирования, а непосредственно сами судьи КСУ), парламентарии попытаются уже в рамках новой нормотворческой попытки имплементировать конституционные изменения в части деятельности КСУ. Но об этом мы расскажем чуть позже, а пока попытаемся разобраться в других причинах, которые привели к законодательному фиаско проекта № 5336-1. Одна из очевидных — это авторство законодательной инициативы: в отличие от всех других нормотворческих документов, продуцируемых судебными реформаторами, официальным создателем данных изменений стал не глава государства, а группа народных депутатов, большинство из которых — представители Совета по вопросам судебной реформы.

Почему авторство были приписано парламентариям, а не Президенту, догадаться несложно. Дело в том, что в случае с созданием новых законодательных правил деятельности КСУ судебные реформаторы находились в положении не впереди идущих, а догоняющих: проект № 5336-1 стал альтернативой законодательной инициативе, ранее поданной народным депутатом Юрием Одарченко. При этом, помимо неписаных правил законотворческого церемониала (дескать, негоже главе государства быть вторым и инициировать альтернативный законопроект), существовала и другая мотивация: в условиях прошлогоднего осеннего обострения президентско-парламентских взаимоотношений тот факт, что проект закона о КСУ был инициирован народными депутатами — представителями разных политических сил, должен был стать решающим для его успешного прохождения в здании под куполом. Но весной нынешнего года политические настроения изменились, и, возможно, если бы законопроект был официально презентован именно главой государства, политическая воля к законодательной победе на этом имплементационном этапе судебной реформы была бы сильнее, и народным депутатам хватило бы недостающих трех голосов для направления законодательной инициативы на повторное второе чтение…

На свой крах и риск

А пока, как говорил известный украинский политический деятель, имеем то, что имеем. В случае с деятельностью Конституционного Суда Украины имеем немного: только новые положения Основного Закона и старые правила организации работы Суда, установленные в профильном законе. Последний — действующий Закон Украины «О Конституционном Суде Украины», как известно, не содержит ни порядка рассмотрения конституционных жалоб, ни алгоритма назначения судей КСУ на конкурсной основе, ни многих других механизмов, регламентирующих новые конституционные предписания в этой части.

Конечно, можно предположить, что после целого месяца каникул (официально именуемого «работа в комитетах и с избирателями») парламентарии сразу ринутся в бой и уже в середине мая с.г. предложат новый законодательный концепт деятельности КСУ. Но это весьма сомнительно, поскольку для оперативной подготовки соответствующей законодательной инициативы существует сдерживающий фактор: предписания части 2 статьи 107 Закона Украины «О Регламенте Верховного Совета Украины», которые гласят, что отклоненный парламентом законопроект или законопроект, повторяющий его по сути, не может быть внесен на текущей и следующей за ней внеочередной сессиях Верховного Совета Украины соответствующего созыва. Безусловно, обойти это регламентное препятствие можно. В этом случае, как говорят, было бы желание. Скажем, законодатели могут доработать лишь отдельные положения уже отклоненного законопроекта № 5336-1, и, предварительно изменив его название, вновь внести на рассмотрение Верховного Совета. Парламентарии могут пойти и по другому пути: например, инициируют внесение локальных изменений в действующий профильный закон о КСУ, предусматривающих реализацию ключевой конституционной новации — института конституционной жалобы. Правда, в этом случае законодателям придется сильно постараться: либо создать такой алгоритм рассмотрения конституционных жалоб, который не подразумевал бы проведения масштабных структурных пертурбаций КСУ и позволил бы ограничиться лишь локальной коррекцией действующего законодательства, либо же предусмотреть для нового института некую процедуру ad hoc. Но, как бы то ни было, для реализации любого из перечисленных сценариев нужно время, которое, с учетом нынешней трудоспособности законодательного органа страны, может исчисляться не неделями и даже не месяцами, а годами!

Тяготы и лишения, которые повлечет за собой простой судебной реформы в части деятельности КСУ, очевидны. Во-первых, граждане будут лишены своего конституционного права на рассмотрение конституционной жалобы ввиду отсутствия соответствующего законодательного порядка (к слову, на момент подготовки данного материала на рассмотрение КСУ уже поступило 87 таких жалоб). Во-вторых, уже в скором времени нынешний состав КСУ ощутит кадровые тяготы. Дело в том, что сейчас в Суде работают 15 из необходимых 18 судей: одна незаполненная вакансия в активе съезда судей и две — парламента. Но уже буквально через полтора месяца, 3 июня с.г., закончится девятилетний срок полномочий еще у двух судей — и.о. председателя Суда Юрия Баулина и судьи Сергея Вдовиченко, которые ранее были назначены по квоте третьего субъекта формирования КСУ — Президента Украины.

Эти кадровые потери к коллапсу работы КСУ не приведут, но существенно усложнят работу 13 оставшимся «конституционным» судьям, которым придется балансировать на грани кворума. В соответствии с действующим профильным законом заседание КСУ является полномочным, если на нем присутствуют не менее 11 судей, а в пленарном режиме Суд сможет работать только силами 12 человек. Следует отметить, что именно в пленарном заседании КСУ сейчас принимает все ключевые решения, причем судейское единодушие в этом случае исчисляется голосами не менее чем десяти судей.

Попытаться решить описанные выше проблемы, минуя законодательный орган, на эффективность работы которого в условиях нынешней политической разбалансировки надежды мало, наверняка можно: по крайней мере первую проблему, касающуюся обеспечения права граждан на рассмотрение конституционной жалобы. Правда, в этом случае судьям КСУ придется принять непопулярное решение (критиков у него будет очень много!), основанное на том, что конституционные предписания — это нормы прямого действия: прописать порядок рассмотрения конституционной жалобы в регламенте КСУ. Причем в этом случае судьи КСУ не будут первопроходцами, поскольку ранее этот путь уже проторили члены Высшего совета правосудия (ВСП), которые ввиду отсутствия нового специального закона обеспечили реализацию отдельных конституционных полномочий ВСП, приняв соответствующие регламентные изменения. Какую позицию в этом случае займет КСУ — решительную (откорректирует свой регламент) или выжидательную (подождет, пока парламент примет соответствующий закон) — покажет время. Правда, в случае с обеспечением права граждан на рассмотрение конституционной жалобы время не лучший лекарь: этот новый конституционный институт, призванный в том числе уменьшить количество обращений украинцев в Европейский суд по правам человека, в условиях нынешнего законодательного вакуума может привести к противоположному результату.