Расходы тарифом не предусмотрены

Осуществляя государственный контроль за соблюдением конкурентного законодательства в сфере естественных монополий, в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Украины «О естественных монополиях», Антимонопольный комитет Украины проверял деятельность субъекта естественной монополии ЗАО «Одессводоканал». В результате проведенных мероприятий специалисты пришли к следующим выводам.

Расходы, учет которых в тарифе на водоснабжение не предусмотрен соответствующими нормативными документами, не могут рассматриваться как обоснованные и необходимые при предоставлении услуг по водоснабжению. Включение же в тариф отдельными предприятиями таких непредвиденных расходов является лишь признаком неэффективного хозяйствования этих предприятий. Итак, расходы, учет которых в тарифе не предусмотрен соответствующими нормативными документами, в условиях существования конкуренции (значительной конкуренции) на рынке, не могли бы быть включены в тариф на услугу водоснабжения, а следовательно, покрывать убытки предприятия за счет этого тарифа.

Поскольку утвержденные тарифы на услуги водоснабжения для всех категорий потребителей уже учитывают внутридомовые утечки, потери и неучтенные расходы воды, то потребители, рассчитывающиеся по показаниям приборов учета воды, которые также учитывают потери воды, оплачивают эти потери воды дважды: один раз в тарифе на 1 куб. метр воды и второй — при определении объема потребленной воды. То есть для потребителей услуг водоснабжения, которые рассчитывали в соответствии с показаниями счетчиков воды, тариф был фактически завышен за счет двойного включения одних и тех же расходов, связанных с предоставлением услуги, что было бы невозможно в условиях существования значительной конкуренции на рынке.

Кроме того, внутридомовые потери воды потребителей г. Одессы были включены в тариф для оптовых потребителей, которыми являются города-спутники, получающие воду от коммунального предприятия (КП) «Одессводоканал», что повлияло на повышение тарифов для потребителей этих городов, поскольку местной властью городов-спутников принята в качестве базовой завышенная стоимость 1 куб. метра воды, установленная для КП «Одессводоканал».

Итак, для потребителей услуги водоснабжения городов-спутников г. Одессы тарифы на эту услугу были завышены за счет отображения в них расходов, которых КП «Одессводоканал» не несло во время предоставления этой услуги таким потребителям, что было бы невозможно в условиях существования значительной конкуренции на рынке.

Комитет наказал и обязал

Антимонопольный комитет Украины 7 февраля 2003 года принял решение № 39-р по делу № 50-01/2002 (Решение), которым признал, что исполнительный комитет Одесского городского совета совершил нарушение законодательства о защите экономической конкуренции, предусмотренное пунктом 7 статьи 50 и статьей 17 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», а именно бездеятельность в виде:

непринятия по состоянию на 24 января 2003 года мер по соблюдению порядка установления тарифов путем утверждения технологических нормативов использования воды в водопроводном хозяйстве, начиная с утверждения решением от 20 октября 2000 года № 599 тарифов на услуги по водоснабжению и водоотводу, одинаковых для разных категорий населения: охваченного домовыми приборами учета воды и без них, что привело к тому, что указанные тарифы оказались завышенными на величину потерь воды во внутридомовых сетях для населения, охваченного домовыми приборами учета воды, и ущемляющими интересы других субъектов хозяйствования и потребителей г. Одессы и городов-спутников, что привело к созданию условий для поставок КП «Одессводоканал» воды населению г. Одессы и городам-спутникам по таким ценам, которые невозможно было бы установить в условиях существования значительной конкуренции на рынке.

Комитет также обязал исполнительный комитет Одесского городского совета прекратить нарушение законодательства о защите экономической конкуренции путем утверждения технологических нормативов использования воды в водопроводном хозяйстве для КП «Одессводоканал», которые должны быть разработаны в соответствии с законодательством, и на их основе утвердить тарифы, которые бы не ущемляли интересов потребителей г. Одессы и городов-спутников, и обязать КП «Одессводоканал» возместить потребителям, охваченным приборами учета воды, убытки, причиненные вследствие установки для них необоснованно завышенных тарифов на водоснабжение.

Благодаря принятию этого беспрецедентного в истории украинского конкурентного законодательства решения Комитетом прекращены нарушения конкурентного законодательства со стороны исполнительного комитета Одесского городского совета и КП «Одессводоканал» и защищены права потребителей г. Одессы и городов-спутников, создана новая система взаимоотношений между субъектами, относительно которых принимаются решения органом местного самоуправления, самим органом местного самоуправления и Антимонопольным комитетом как органом, на который возложено осуществление государственного контроля за соблюдением ими норм конкурентного законодательства.

Одесский горсовет: «А мы пойдем в суд»

Однако исполнительный комитет Одесского городского совета решил настаивать на непричастности к определенному этим решением нарушению и пошел на правовой конфликт.

Указанное решение Комитета было обжаловано в суд, рассмотрено тремя судебными инстанциями и постановлением Высшего хозяйственного суда Украины от 3 февраля 2004 года признано соответствующим законодательству Украины. Заключения Высшего хозяйственного суда Украины, изложенные в этом постановлении, установили ряд важных положений относительно применения норм законов в сфере экономической конкуренции, ставших определяющими для дальнейшего формирования судебной практики в этой сфере.

Итак, рассмотрим наиболее важные аспекты применения норм конкурентного законодательства в этом деле, а именно относительно права Комитета на принятие решений о прекращении нарушений конкурентного законодательства, устранение последствий этих нарушений и квалификации действий ответчиков в соответствии с Законом Украины «О защите экономической конкуренции».

Это в наших полномочиях

Что касается полномочий Комитета по принятию решений о прекращении нарушений конкурентного законодательства и устранении последствий этих нарушений, то в соответствии с абзацем вторым статьи 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Антимонопольный комитет Украины осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Украины, законами Украины «Об Антимонопольном комитете Украины», «О защите экономической конкуренции», «О защите от недобросовестной конкуренции», другими нормативно-правовыми актами, принятыми согласно этим законам.

В соответствии со статьей 3 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» (в редакции от 20.11.2003 года) основной задачей Комитета является участие в формировании и реализации конкурентной политики в части:

— осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции на основаниях равенства субъектов хозяйствования перед законом и приоритета прав потребителей, предотвращения, выявления и прекращения нарушений законодательства о защите экономической конкуренции;

— контроля за … регулированием цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектами естественных монополий.

В пунктах 1 и 2 части 1 статьи 7 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» (в редакции от 20.11.2003 года) («Полномочия Антимонопольного комитета Украины») определено, что в сфере осуществления контроля за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции Комитет имеет полномочия рассматривать заявления и дела о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции и проводить расследования по этим заявлениям и делам; принимать предусмотренные законодательством о защите экономической конкуренции распоряжения и решения по заявлениям и делам.

В соответствии с пунктом 9 Правил рассмотрения дел о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции, Комитету подведомственны дела о нарушениях в виде антиконкурентных действий… органов местного самоуправления…

По результатам рассмотрения дел о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции органы Комитета принимают решения, предусмотренные частью 1 статьи 48 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», в том числе о признании совершения нарушения законодательства о защите экономической конкуренции, прекращении нарушения законодательства о защите экономической конкуренции, устранении последствий нарушений законодательства о защите экономической конкуренции.

Описание юридического факта и квалификация действий

Законодательство Украины (в частности, статья 28 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», статья 29 Закона Украины «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», пункты 3.1 и 3.3 Методики разработки технологических нормативов использования воды на предприятиях водопроводно-канализационного хозяйства Украины, утвержденной приказом Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики Украины от 21 июля 1998 года № 161, (Методика) пункты 11.1 — 11.3 Порядка формирования тарифов на услуги централизованного водоснабжения и водоотвода, утвержденного приказом Госстроя Украины от 27 июня 2001 года № 139 и зарегистрированного в Министерстве юстиции Украины 23 сентября 2001 года за № 748/5939), устанавливают определенный порядок ценообразования в области водопроводно-канализационного хозяйства, согласно которому исполнительный комитет Одесского городского совета должен был утвердить для КП «Одессводоканал» индивидуальные технологические нормативы использования воды, и, с учетом утвержденных технологических нормативов, установить тарифы на водоснабжение и водоотвод с дифференциацией, учитывая инженерное оснащение домов.

Во время утверждения тарифов на услуги водоснабжения и водоотвод исполнительным комитетом Одесского городского совета не были соблюдены требования пункта 3.3 Методики в соответствии с которыми он должен был утвердить технологические нормативы использования воды (ТНИВ) в системе КП «Одессводоканал», рассчитанные в соответствии с нормативными документами. Вместо этого решением от 19 января 2001 года № 39 исполнительный комитет Одесского городского совета утвердил тарифы на уровне тарифов, существовавших до этого времени на услуги централизованного водоснабжения и водоотвода для трех категорий потребителей без проведения необходимых расчетов.

Исполнительным комитетом Одесского городского совета были утверждены тарифы на услуги водоснабжения и водоотвод (решение от 20 октября 2000 года № 599 и от 19 января 2001 года № 39) без соблюдения порядка их установки, а именно без предшествующего утверждения размера технологических нормативов использования воды, в частности потерь воды в сетях КП «Одессводоканал», которые могут включаться в общие расходы при предоставлении услуг и, соответственно, в тарифы.

Применение тарифов, утвержденных Одесским городским советом, приводит к ущемлению интересов потребителей, у которых были установлены домовые приборы учета, поскольку им приходится платить за внутридомовые потери дважды: один раз в тарифе, а второй — в соответствии с показаниями счетчиков. Кроме необоснованного включения внутридомовых потерь воды для потребителей г. Одессы, указанные внутридомовые потери воды потребителей г. Одессы были включены в тариф (в оптовую цену 1 куб. метра воды) для оптовых потребителей, которыми являются города-спутники, получающие воду от КП «Одессводоканал». Это существенно повлияло на повышение тарифов для потребителей этих городов, поскольку местной властью городов-спутников принята в качестве базовой завышенная стоимость 1 куб. метра воды, установленная для КП «Одессводоканал» и включающая стоимость воды, утраченной во внутридомовых сетях г. Одессы. Такое нарушение порядка установки тарифов на водоснабжение дало возможность КП «Одессводоканал» дважды получать плату за внутридомовые потери воды в г. Одессе с потребителей, получающих воду через домовые счетчики, потребителей городов-спутников и предприятий г. Одессы.

В соответствии со статьей 17 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» запрещаются действия или бездеятельность органов власти, органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля (коллегиального органа или должностного лица), состоящие в склонении субъектов хозяйствования, органов власти, органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля к нарушениям законодательства о защите экономической конкуренции, созданию условий для совершения таких нарушений либо их легитимации.

Эта статья применяется к действиям органов власти, органов местного самоуправления, органов административнохозяйственного управления и контроля, состоящих в создании условий для совершения нарушений законодательства о защите экономической конкуренции. Одним из таких нарушений является установка таких цен или других условий реализации товара, которые невозможно было бы установить в условиях существования значительной конкуренции на рынке.

Субъектами нарушения, предусмотренного статьей 17 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», являются органы власти, осуществляющие регулирование деятельности субъектов хозяйствования, в том числе субъектов естественных монополий, что подтверждается определением термина «органы власти» в статье 1 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», а не сами субъекты хозяйствования.

Регулирование деятельности субъектов хозяйствования со стороны органов власти должно обеспечивать для участников рынка условия, существующие на конкурентном рынке, и делать невозможным совершение объектами регулирования (в частности субъектами естественных монополий) действий, которые при соответствующих условиях могут квалифицироваться как нарушение законодательства о защите экономической конкуренции. Если орган власти не обеспечивает своим регулированием таких условий, то при соответствующих условиях именно это рассматривается как нарушение законодательства о защите экономической конкуренции, предусмотренное статьей 17 Закона Украины «О защите экономической конкуренции».

Комитетом доказано, что бездеятельность исполнительного комитета Одесского городского совета привела к установлению завышенного для отдельных категорий потребителей тарифа, который невозможно было бы установить в условиях существования значительной конкуренции на рынке. Этот тариф являлся обязательным для применения со стороны КП «Одессводоканал». То есть КП «Одессводоканал» во время предоставления услуг централизованного водоснабжения осуществляло поставку воды по ценам, которые невозможно было бы установить в условиях существования значительной конкуренции на рынке, что является нарушением законодательства о защите экономической конкуренции, предусмотренным пунктом 2 статьи 50 и пунктом 1 статьи 13 Закона Украины «О защите экономической конкуренции».

Приведенное дало основания Комитету при квалификации нарушения законодательства о защите экономической конкуренции со стороны исполнительного комитета Одесского городского совета применять пункт 7 статьи 50 («Нарушениями законодательства о защите экономической конкуренции являются… совершение действий, запрещенных согласно статье 17 этого Закона») и статью 17 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» (запрещается бездеятельность органов местного самоуправления, состоящая в создании условий для совершения нарушений законодательства о защите экономической конкуренции).

Решения судов

Исполнительный комитет Одесского городского совета обжаловал решение Антимонопольного комитета от 7 февраля 2003 года № 39-р в Хозяйственный суд г. Киева. Иск мотивирован тем, что решение вынесено с нарушением действующего законодательства и с превышением Комитетом своих полномочий.

Решением Хозяйственного суда г. Киева от 24 июня 2003 года № 38/308 (судья Юрий Власов) иск удовлетворен частично.

Решение суда в части отказа в удовлетворении исковых требований исполнительного комитета Одесского городского совета мотивировано тем, что:

1) деятельность субъектов естественных монополий осуществляется с соблюдением требований законодательства о защите экономической конкуренции с учетом особенностей, установленных этим законодательством;

2) Методика разработки технологических нормативов использования воды на предприятиях водопроводно-канализационного хозяйства Украины, утвержденная приказом Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики Украины от 21 июля 1998 года № 161, относится к нормативным документам, определяющим правила ценообразования и порождающим взаимозависимые обязанности;

3) в соответствии с указанной Методикой индивидуальные технологические нормативы использования воды не включают расчеты внутренних домовых потерь, поэтому отсутствует причинно-следственная связь между утверждением индивидуальных технологических нормативов использования воды и формированием дифференцированных тарифов по признаку наличия или отсутствия внутренних домовых расходов;

4) исполнительный комитет Одесского городского совета не утвердил индивидуальные технологические нормативы использования воды для КП «Одессводоканал», чем нарушил установленный действующим законодательством Украины порядок установления тарифов на услуги водоснабжения и водоотвод, и установил тарифы, включившие в себя потери воды во внутридомовых сетях, вследствие чего потребители г. Одессы и городов-спутников, дома которых оборудованы домовыми приборами учета воды, должны были дважды нести расходы, связанные с потерями воды во внутридомовых сетях;

5) в условиях существования значительной конкуренции на рынке двойное наложение на потребителей г. Одессы и городов-спутников, дома которых оборудованы приборами учета воды, расходов, связанных с потерями воды во внутридомовых сетях, было бы невозможным;

6) действия (бездеятельность) исполнительного комитета Одесского городского совета по реализации полномочий относительно установления тарифов на услуги водоснабжения и водоотвода осуществлялись способом, отрицательно влияющим на конкуренцию, нарушающим интересы субъектов хозяйствования и потребителей, и квалифицируются как нарушение законодательства о защите экономической конкуренции, контроль за соблюдением которого возложен на Антимонопольный комитет.

Судебное решение в части признания частично недействительным пункта 2 резолютивной части решения Антимонопольного комитета Украины от 7 февраля 2003 года № 39-р в части слов «… и обязать КП «Одессводоканал» возместить потребителям, охваченным приборами учета воды, убытки, причиненные вследствие установления для них необоснованно завышенных тарифов на водоснабжение», мотивировано тем, что, принимая спорное решение, Антимонопольный комитет не выяснил и не установил: каким именно потребителям необходимо возместить убытки; в чем именно заключаются убытки, понесенные этими потребителями; понесли ли фактически потребители расходы на оплату услуг по водоснабжению и водоотводу по завышенному тарифу, каков размер убытков, причиненных потребителям.

Киевский апелляционный хозяйственный суд (коллегия судей в составе: председательствующего — Анатолия Брайко, судей Людмилы Бывшевой и Татьяны Разваляевой) постановлением от 7 октября 2003 года изменил резолютивную часть указанного судебного решения, изложив ее в следующей редакции: «В иске отказать полностью». Постановление мотивировано тем, что Антимонопольный комитет правомерно решил обязать КП «Одессводоканал» возместить потребителям, охваченным приборами учета воды, убытки, причиненные вследствие установки для них необоснованно завышенных тарифов на водоснабжение, поскольку в соответствии с положениями статьи 48 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» по результатам рассмотрения дела о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции органы Антимонопольного комитета принимают решения, в том числе о признании совершения нарушения законодательства о защите экономической конкуренции; о прекращении нарушения законодательства о защите экономической конкуренции; об устранении последствий нарушений законодательства о защите экономической конкуренции.

Высший хозяйственный суд Украины (коллегия судей в составе: председательствующего — Виктора Овечкина, судей Евгения Чернова и Валентины Цвигун) постановление Киевского апелляционного хозяйственного суда оставил без изменений на тех же основаниях, дополнительно указав, что относительно оснований взыскания убытков, их размера, будут указывать заинтересованные лица при обращении в суд, если не произойдет добровольное их возмещение. Устанавливая соответствие решения Комитета законодательству Украины, Высший хозяйственный суд Украины пришел к выводу, что:

— Закон Украины «О защите экономической конкуренции» распространяется на деятельность субъектов естественных монополий;

— решение Антимонопольного комитета принято в пределах его компетенции с соблюдением требований конкурентного законодательства;

— исполнительный комитет Одесского городского совета не воспользовался правом и обусловленной им обязанностью в определенном законодательством порядке устанавливать тарифы. Эта бездеятельность привела к нарушению прав потребителей.

Итак, Высшим хозяйственным судом Украины и судами первой и апелляционной инстанций создана судебная практика в сфере решения споров, связанных с применением конкурентного законодательства в случае бездеятельности исполнительного комитета органа местного самоуправления, что привело к созданию субъекту хозяйствования условий для совершения нарушений законодательства о защите экономической конкуренции. А именно:

1. Признаны основательными действия Антимонопольного комитета относительно применения статей 17, 48 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» при квалификации действий органов местного самоуправления и субъектов хозяйствования относительно порядка установления тарифов.

2. Признана неправомерной бездеятельность исполнительного комитета органа местного самоуправления касательно полномочий относительно установки тарифов на услуги водоснабжения и водоотвод, что привело к созданию условий для совершения субъектом хозяйствования нарушения требований законодательства о защите экономической конкуренции.

3. Признана правомерной позиция Антимонопольного комитета относительно обязательства КП «Одессводоканал» возместить потребителям, охваченным приборами учета воды, убытки, причиненные вследствие установки для них необоснованно завышенных тарифов на водоснабжение.

Судебное противостояние еще не закончилось — исполнительный комитет Одесского городского совета обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд Украины. Такое затягивание исполнения решения Антимонопольного комитета и судов не в пользу одесситов.

За это время дела в коммунальной сфере города ничуть не улучшились. Об этом свидетельствует, в частности, и недавнее Распоряжение Президента Украины о создании Специальной комиссии, которая должна проверить состояние жилищно-коммунального хозяйства и обоснованность повышения коммунальных тарифов в г. Одессе.

Председатель Антимонопольного комитета Алексей Костусев, комментируя судебные решения, подчеркнул: «Вместо того чтобы исполнить решение Антимонопольного комитета и облегчить тем самым жизнь сотен тысяч одесситов, горисполком продолжает свою бездеятельность. Уже год он судится с нами по разным инстанциям, выискивая малейшую возможность, чтобы затянуть исполнение законных требований Антимонопольного комитета. Иначе как саботажем я это назвать не могу. Но как бы долго он ни длился — мы отступать не собираемся. Наша позиция тверда и непоколебима: в Одессе должны действовать обоснованные и социально справедливые коммунальные тарифы. Хочу еще раз подчеркнуть — мы на стороне одесситов и будем последовательно отстаивать их интересы!»

Несмотря на то что судебное противостояние может иметь свое продолжение в Верховном Суде Украины, уже сейчас тяжело переоценить значение решений Антимонопольного комитета, Хозяйственного суда г. Киева, Киевского апелляционного хозяйственного суда, Высшего хозяйственного суда Украины для защиты потребителей от нарушений законодательства о защите экономической конкуренции органами местного самоуправления. Они удостоверяют существование в системе защиты конкурентного законодательства специальной правовой ниши, связанной с контролем за действиями и бездеятельностью органов местного самоуправления и органов власти всех уровней, имеющих возможность осуществлять влияние на рыночные образования, деятельность которых имеет значительное влияние в социальной сфере, и обеспечивают образование практики, делающей невозможной неправомерную бездеятельность органов местного самоуправления во время установки тарифов на социально значимые услуги, предоставляемые субъектами естественных монополий.

Следовательно решения Антимонопольного комитета и судов, формирующие практику применения конкурентного законодательства, имеют не только правовое, но и политическое, экономическое и социальное значение для украинского государства.