Конституцией Украины, как известно, гарантировано право народа на волеизъявление, которое проявляется в том числе и в форме референдумов. При этом специальный закон принят еще в 1991 году и во многом противоречит действующему Основному Закону, сужая права граждан на проявление непосредственной демократии в виде референдума и влияние на управление государством.

Неоднократные попытки принять новый закон о референдуме (будь то всеукраинский или местный) в результате оказывались безуспешными, не в последнюю очередь потому, что авторы предлагали нормы, направленные на удовлетворение узкополитических интересов, а никак не на обеспечение четкого и действенного механизма выяснения мнения народа и введение результатов народного волеизъявления на референдуме в действие. Так, соответствующие законы уже трижды ветировались Президентом Украины.

Принятый 5 июня 2009 года Закон Украины «О всеукраинском референдуме» пока еще не подписан Президентом Украины. Причем перспективы такого подписания достаточно критично оценивает сам автор законопроекта — народный депутат Украины Александр Лавринович, в частности, отмечая, что ни один президент не поддержал закон о всеукраинском референдуме. Нормы принятого закона действительно не безупречны и могут служить объектом объективной критики, так что окончательная судьба данного закона, как это зачастую бывает, будет определяться не с точки зрения права, а исходя из политической целесообразности.

История принятия

Прежде чем перейти к анализу норм закона, обратим внимание на процедуру его принятия — она во многом примечательна. Итак, народный депутат Украины Александр Лавринович внес на рассмот­рение парламента законопроект № 1374 «О  всеукраинском референдуме» 18 января 2008 года. 19 марта 2008 года, в «день оппозиции», этот законопроект был внесен в повестку дня пленарного заседания парламента и рассмотрен по сути. При этом законопроект № 1374, а также альтернативный ему законопроект № 1374‑1 (автор — народный депутат Украины Юрий Ключковский) только накануне были рассмотрены профильным парламентским комитетом (то есть уже после того, как повестка дня заседания была сформирована), причем на дожидаясь заключений других комитетов и Главного научно-экспертного управления парламента (Регламент парламента позволяет «выносить в зал» законопроект, не рассмот­ренный комитетом в течение 30 дней). Комитетом по госстроительству было высказано мнение о преждевременности вынесения этого законопроекта на рассмот­рение парламента и о целесообразности разработки на основе двух проектов консолидированного акта. Но, как известно, фактически парламент может принять любое решение, и в результате голосования оба законопроекта были отклонены.

На этом, казалось бы, можно ставить точку. Но ровно через полгода, когда в парламенте сформировалась стихийная коалиция Партии регионов и БЮТ, законопроект № 1374 вновь был вынесен на рассмотрение в сессионном зале. Г-н Лавринович представил его как нововнесенный на следующей парламентской сессии, хотя формальной перерегистрации не произошло, и на сайте парламента этот законопроект представлен в редакции от 18 января 2008 года. После непродолжительного обсуждения законопроект № 1374 был принят за основу. Далее, согласно Регламенту, законопроект должен подготавливаться ко второму чтению, но о нем «забыли» почти на 8 месяцев — как сообщила заместитель председателя профильного комитета по вопросам государственной политики и местного самоуправления Ольга Боднар, данный законопроект не дорабатывался комитетом, к нему поступило только 5 предложений народного депутата Украины Андрея Портнова, которые также не были рас­смотрены. Но, воспользовавшись регламентной нормой, дающей возможность рассмотреть этот законопроект в пленарном заседании, парламент 296 голосами «за» принял этот закон.

Институционные вопросы референдума

Возвращаясь к сути принятого закона, отметим, что институт референдума традиционно рассматривают в двух аспектах: процедурном и институционном. Первый охватывает вопросы сбора подписей, процедуры голосования, создания комиссий округов и тому подобное. Намного интереснее и, соответственно, дискуссионнее институционная часть, касающаяся вопросов назначения референдума, предмета референдума, вопросов, выносимых на референдум, а также юридических последствий референдума.

В законе, принятом 5 июня 2009 года, институционный блок урегулирован следующим образом: согласно статье 1 закона, всеукраинский референдум может быть проведен практически по любому вопросу (кроме законопроектов относительно налогов, бюджета и амнистии), отдельно определены особенности референдумов относительно изменения территории Украины (назначается Верховным Советом Украины), внесения изменений в Конституцию Украины (назначается Президентом Украины) и утверждения новой редакции Основного Закона (назначается Верховным Советом Украины). Предусматривается, что все­украинский референдум может быть проведен по народной инициативе (назначается Президентом Украины) и достаточно подробно описывается процедура такого инициирования. Эти нормы несколько выходят за рамки действующей Конституции Украины, предусматривающей право парламента на назначение всеукраинского референдума исключительно по вопросам относительно изменения территории Украины (статьи 73, 85 Конституции Украины). Очевидно, в данном случае парламент преследовал исключительно политические цели, стремясь не допустить принятия новой Конституции Украины на всеукраинском референдуме по инициативе Президента Украины.

Среди ограничений проведения референдума отметим запрет на проведение всеукраинского референдума в один день с выборами в органы государственной власти и органов местного самоуправления. Установлено, что на всеукраинский референдум выносится лишь один вопрос. А повторное проведение всеукраинского референдума по одному и тому же вопросу возможно только через год.

Результаты всеукраинского референдума предлагается воплощать в жизнь следующим образом: а) закон, принятый на всеукраинском референдуме по народной инициативе, подписывается Президентом Украины, обнародуется и вступает в силу в порядке, установленном Конституцией Украины; ­б) закон или отдельные положения закона, решение относительно прекращения действия которых принято на всеукраинском референдуме, прекращают действие со дня официального опубликования результатов всеукраинского референдума; в) закон о внесении изменений в Конституцию Украины, утвержденный всеукраинским референдумом, подписывается Президентом Украины, обнародуется и вступает в силу в порядке, установленном Конституцией Украины; г) одобренная на всеукраинском референдуме новая редакция Конституции Украины вступает в силу со дня официального опубликования результатов всеукраинского референдума. Со вступлением в силу новой редакции Конституции Украины утрачивает силу предыдущая редакция Конституции Украины, а также изменения, которые были внесены в нее раньше; д) Верховный Совет Украины на протяжении текущей сессии принимает закон о ратификации международного договора об изменении территории Украины в случае его утверждения на всеукраинском референдуме; е) резуль­таты всеукраинского референдума по другим вопросам являются обязательными для рассмотрения государственными органами, к компетенции которых относятся вопросы принятия соответствующих решений.

Отметим недостаточную, на наш взгляд, теоретическую проработку принятого закона — отсутствие классификации всеукраинских референдумов, вопросов, которые могут быть вынесены на такие референдумы, примечательно также «упущение» регулирования принятия законов на референдуме — теоретически референдум по народной инициативе может принять любой закон (кроме прямо запрещенных в Конституции Украины), а практически остается слишком много «белых пятен», делающих этот процесс если не невозможным, то, по крайней мере, чрезвычайно сложным и оставляющим множество возможностей для дальнейшего обжалования. Парламент не хочет делиться своими законодательными полномочиями, апеллируя к Конституции, согласно которой «единственным органом законодательной власти на Украине является парламент», забывая при этом, что его полномочия являются вторичными по отношению к власти народа, который, будучи «единым источником власти», может осуществлять власть, в том числе непосредственно.