Елена СЕДЛЕР • Специально для «Юридической практики»

До сих пор актуальными остаются вопросы применения статьи 118 Земельного кодекса (ЗК) Украины о праве граждан на бесплатную приватизацию земельных участков, а судебная практика пополняется предметными и интересными решениями.

Подавляющее большинство споров данной категории касаются обжалования решений органа местного самоуправления о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, поскольку такое решение является залогом дальнейшего утверждения соответствующим органом исполнительной власти или местного самоуправления проекта землеустройства по отводу земельного участка и решения о предоставлении его в собственность как завершающего этапа процедуры бесплатной приватизации земельных участков.

Соблюсти процедуру

В соответствии с положениями статьи 118 ЗК Украины порядок безвозмездной передачи земельных участков в собственность гражданами предполагает реализацию последовательных действий:

— обращение граждан с ходатайством о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка;

— предоставление разрешения соответствующим органом исполнительной власти или местного самоуправления;

— разработка проекта землеустройства по отводу земельного участка;

— согласование проекта землеустройства в порядке, предусмотренном статьей 186¹ ЗК Украины;

— утверждение соответствующим органом исполнительной власти или местного самоуправления проекта землеустройства по отводу земельного участка и решение о предоставлении его в собственность.

Интересным и содержательным в данном аспекте является недавнее постановление Кассационного административного суда Верховного Суда от 3 апреля 2019 года по делу № 509/4722/16-а о признании противоправным и отмене решения сельского совета относительно внесения изменений в генеральный план села, соединенный с планом зонирования территории населенного пункта в составе генерального плана.

Как следует из материалов дела, сельским советом уже было предоставлено разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу в собственность земельного участка для индивидуального дачного строительства, был разработан и согласован проект землеустройства, а также получено заключение органов государственной экспертизы по данному проекту. Спор касался ряда земельных участков, отведенных в соответствии с генеральным планом села, для индивидуального дачного строительства в курортной зоне близ Каролино-Бугаз.

Через два года после принятия решения о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства сельский совет принял решение о внесении изменений в генеральный план села, которым было изменено целевое назначение земельного участка, относительно которого были выданы разрешения на разработку проектной документации. Внесение изменений стало основанием для отказа в утверждении проектов землеустройства по отводу земельных участков и передаче их в собственность для индивидуального дачного строительства по причине несоответствия землеустроительной документации.

Несогласие истца, получившего разрешение, разработавшего и согласовавшего в установленном законом порядке проект землеустройства, послужило основанием для обращения в суд с соответствующим иском о признании решения сельского совета о внесении изменений в генеральный план села противоправным и его отмене.

Основные аргументы истца для признания решения противоправным — принятие решения с нарушением положений Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» (Закон № 3038-VI), Порядка проведения общественных слушаний относительно учета общественных интересов при разработке проектов градостроительной документации на местном уровне, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 25 мая 2011 года № 555, и Порядка разработки градостроительной документации, утвержденного приказом Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины от 16 ноября 2011 года № 290, в части нарушения порядка разработки и согласования градостроительной документации и процедуры внесения изменений в генеральный план.

Суд первой инстанции иск удовлетворил полностью, спорное решение сельского совета признал противоправным и отменил. Суд апелляционной инстанции принял новое судебное решение, иск удовлетворив частично, спорное решение сельского совета признав противоправным и отменим его в части территории земельных участков, относительно которых истцу и третьим лицам предоставлено разрешение на разработку проектов землеустройства. Кассационный административный суд Верховного Суда постановления судов предыдущих инстанций отменил и принял новое решение об отказе в иске полностью.

План — не факт

С учетом предмета и оснований данного спора оценке правомерности подлежали обстоятельства относительно законности оснований и соблюдения порядка внесения изменений в генеральный план села, нарушения прав и интересов как жителей села в целом, так и лиц, которых касалось обжалуемое решение, а также соотношение баланса интересов и правовых последствий обжалуемого решения.

Лейтмотивом принятого судом кассационной инстанции решения стала практика Кассационного административного суда и Большой Палаты Верховного Суда по делам № 545/808/17 (постановление от 27 февраля 2018 года) и № 826/5737/16 (постановление Большой палаты от 30 мая 2018 года), а именно — вывод о том, что предоставление разрешения уполномоченным органом местного самоуправления на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка не свидетельствует о дальнейшем положительном решении о передаче его в собственность, а лишь направлено на идентификацию земельного участка, который в дальнейшем может стать предметом такой передачи.

В постановлении суд кассационной инстанции указал, что спорное решение имеет правовое значение для истца и третьих лиц, является основой их материально-правовой заинтересованности, стремления получить земельный участок в собственность и, безусловно, может быть предметом судебной защиты. Однако предоставление разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка не возлагает на совет обязанность (не является основанием для возникновения обязательства перед лицом, разработавшим проект землеустройства) предоставления этого земельного участка в собственность. Совет может отказать в утверждении проекта и предоставлении земельного участка в собственность на основаниях, определенных законом, в том числе в случае несоответствия места расположения участка требованиям генерального плана населенного пункта. Законодательством, в свою очередь, не запрещено вносить изменения в генеральный план населенного пункта в случае предоставления разрешения на разработку проектов землеустройства земельных участков, расположенных в пределах территории, которой касаются изменения.

Решение об утверждении или изменении генерального плана населенного пункта не создает, не изменяет и не прекращает гражданских прав и обязанностей отдельных лиц, поскольку право собственности или пользования земельным участком еще не наступило.

Процедурные нарушения, допущенные при внесении изменений в генеральный план села, в постановлении Кассационного административного суда в составе Верховного Суда по делу № 509/4722/16-а опровергнуты, а именно:

— цель разработки плана зонирования территории села была обусловлено мерами, направленными на социально-экономическое развитие села, в частности, строительство детского сада в селе, средств на строительство которого сельский совет не имел и мог бы получить за счет продажи земли;

— суд согласился, что сообщение о начале процедуры рассмотрения и учета предложений общественности в проекте градостроительной документации не содержит всех обязательных сведений (в местной прессе и на сайте сельского совета не были обнародованы графические материалы проекта). Однако, несмотря на то что формально объявление не соответствует требованиям законодательства, по мнению суда, доступ общественности к этой информации был обеспечен путем предоставления возможности ознакомиться с проектом непосредственно в помещении сельского совета;

— решение не создавать согласовательную комиссию не является признаком процедурного нарушения, поскольку предложения от общественности к проекту внесения изменений в генеральный план не поступали, а предложения и обращения жителей села, касающиеся невозможности утверждения изменений к генеральному плану в предложенной редакции, были рассмотрены;

— общественные слушания градостроительной документации на местном уровне состоялись посредством обнародования проектов градостроительной документации на местном уровне, предоставления документации и определения срока для подачи предложений.

Не в проекте собственность

Учитывая вышеизложенное, можно утверждать об уже устоявшейся позиции Верховного Суда: предоставление разрешения уполномоченным органом местного самоуправления на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, разработку проекта землеустройства и его согласование, а также проведение соответствующей экспертизы вовсе не свидетельствуют о передаче земельного участка в собственность.

Таким образом, применение статьи 118 ЗК Украины о праве граждан на бесплатную приватизацию земельных участков продолжает оставаться проблемным и актуальным вопросом. Нет однозначной позиции и среди судей, что стало основанием для организации проведения Кассационным административным судом Верховного Суда 17 мая 2019 года круглого стола с целью широкого обсуждения проблемных вопросов, возникающих при предоставлении органом местного самоуправления или органом исполнительной власти разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков. Ожидаем обоснованных правовых позиций.

СЕДЛЕР Елена — адвокат ЮФ «Салком», г. Киев