Похоже, классический революционный лозунг «Вся власть Советам!» даже по прошествии почти 100 лет не утратил своей актуальности. Более того, в нынешних политических реалиях он получил новое прочтение. Наряду с «народными вече», «евромайданами» и «автомайданами» название «народные советы» за последний месяц прочно укоренились в украинском лексиконе. Эти органы появились во многих регионах страны, став социальным «ноу-хау» в сфере административно-территориального устройства Украины.

Напомним, решение о создании народного совета Украины представители оппозиции провозгласили на народном вече в Киеве 19 января с.г. в качестве альтернативы действующей власти. На первом же заседании, 22 января, этот орган принял решение о создании местных народных советов, коих, по неофициальной статистике, по состоянию на начало февраля уже было более 100 в районах и областях страны. Очевидно, что причины такого явления, точнее, появления этих органов, не только политические — они более глубинны и связаны как с социальными, так и законодательными проблемами, в частности, с необходимостью усовершенствования правового регулирования деятельности органов местного самоуправления.

Каких же красок больше в деятельности народных советов, и есть ли среди них правовые, мы поинтересовались у экспертов в области права, и ответы получили достаточно неоднозначные. Так, председатель правления общественной организации «Центр политико-правовых реформ» Игорь Колиушко считает создание народных советов весьма противоречивым явлением в украинском обществе, называя их «порождением революционной методологии общественных протестов». Он рассматривает появление таких органов исключительно в контексте политических событий, которые этому предшествовали. «С юридической точки зрения, у народных советов нет никаких инструментов, они не могут заменить существующие государственные органы и органы местного самоуправления, но они могут работать в качестве теневого правительства. Что делает последнее?.. Оно декларирует свою позицию относительно проблем, которые переживает страна, и избиратели смотрят: какие шаги предпринимает действующие правительство, а что декларирует теневое, и делают соответствующие выводы для предстоящих выборов», — поясняет Игорь Колиушко. По такой же аналогии должны действовать и народные советы: заявить о своих намерениях и, если эти идеи найдут поддержку у народа, искать методы, чтобы добиться их реализации. «Договариваться, пикетировать, но исключительно мирным путем», — уточняет юрист.

При этом он обращает внимание на то, что создание народных советов в разных областях происходит по-разному. Там, где в местных советах доминируют представители оппозиционных сил, деятельность народных советов более эффективна. Ведь депутаты, войдя в состав такого органа, могут принимать реальные решения, «освящая» их на заседаниях областных советов. Совершенно иная ситуация в регионах, где большинство составляют провластные депутаты. А вот тот факт, что в отдельных областях признали соответствующий народный совет органом государственной власти, Игорь Колиушко называет «революционным творчеством масс». «Это уже революция, а не право», — резюмирует он.

Солидарен с таким мнением и член-корреспондент Национальной академии наук Украины, судья Конституционного Суда в отставке Николай Козюбра. «Как таковую народную инициативу, конечно, приветствовать можно. Но созданные народные советы не могут подменять собой действующие органы, даже если полномочия последних не соответствуют положениям Европейской хартии местного самоуправления и в целом своему статусу», — отмечает ученый. Пользу от создания таких органов он видит в том, что они могут стать эффективным институтом мониторинга за деятельностью органов местного самоуправления. «Такие институты создать необходимо. В этом случае народные советы будут иметь влияние на подбор депутатов в органы местного самоуправления и осуществлять контроль их деятельности», — прогнозирует г-н Козюбра, добавляя, что это позволит решить проблему излишней политизации органов местного самоуправления.

Особое внимание Николай Козюбра обращает на необходимость реформирования системы местного самоуправления. «Эта проблема стала актуальной в условиях нынешнего политического кризиса. Появление народных советов как раз и свидетельствует о том, что Украине необходима реформа местного самоуправления», — констатирует ученый. По его убеждению, необходимо не просто «возобновить местное самоуправление, а фактически ввести его на Украине», поскольку в том виде, в котором оно существует сегодня, считать его самоуправлением нельзя. Одной из проблем в этой сфере г-н Козюбра называет полномочия глав областных государственных администраций. Функции последних, по убеждению ученого, должны быть сведены к полномочиям французских префектов в сфере реализации государственной политики на местах, которые достаточно широкие, но в то же время четко отделены от полномочий сильных органов местного самоуправления.

Нужно отметить, что о необходимости усовершенствования деятельности органов местного самоуправления на Украине говорят уже давно. Существующие в этой сфере проблемы предлагалось решить как точечно, так и комплексно. На рассмотрение парламента вносился не один десяток соответствующих законодательных инициатив. В частности, в одной из самых «свежих» (законопроект № 4050) предлагалось усилить роль территориальных общин, предоставив им реальные возможности решать вопросы местного значения без вмешательства органов исполнительной власти. Законопроектом предусматривается образование на уровне областных, районных советов, а также города Киева исполнительных комитетов с полномочиями исполнительных органов соответствующих советов. При этом предлагается ликвидировать исполнительные аппараты областных и районных советов, а функции обеспечения деятельности советов возложить на их исполнительные органы. Мотивация данной инициативы следующая: из-за того, что областные и районные советы не имеют собственных исполнительных органов, они лишены реальных возможностей влияния на политику соответствующей местной государственной администрации, которая фактически находится в вертикали исполнительной ветви власти. Отсутствие у советов собственного исполнительного органа делает их, по мнению авторов законопроекта, практически не способными влиять на социально-экономическую ситуацию, а многие их функции становятся чисто церемониальными.

Помимо недостатков структурного характера, существующая регламентация отношений в сфере административно-территориального устройства имеет и концептуальные изъяны, связанные с чрезмерной централизацией власти. «Исправить» их можно лишь на конституционном уровне путем четкого разграничения полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления, функционирующими на разных уровнях. К слову, в подготовленном Конституционной ассамблеей проекте Концепции внесения изменений в Основной Закон вопросу повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления уделено особое внимание. «Местное самоуправление должно определяться не только как право, но и как способность территориальной общины непосредственно или через органы местного самоуправления и их должностных лиц осуществлять регулирование и управление общественными делами местного значения в рамках, определенных Конституцией и законами Украины» — такой принцип задекларирован в концепции конституционной реформы. Кстати, среди прочего, члены Конституционной ассамблеи также обращают внимание на необходимость создания областными и районными советами своих исполнительных органов, правда, для этого предлагается создать «конституционную основу».