Ольга КИРИЕНКО  • «Юридическая практика»

Идея усовершенствования нормативной базы, регулирующей вопросы реализации права граждан на мирные собрания, в законодательных и экспертных умах витает уже давно. Особую остроту этот вопрос приобрел после событий Революции достоинства в 2014 году и судебных решений по так называемым делам Майдана. На волне расцвета институтов гражданского общества и усиления их влияния на различные процессы, которые происходят в государстве, на протяжении 2015—2016 годов в парламенте зарегистрировали целый ряд законодательных инициатив. Большинство из них направлены на создание дополнительных гарантий в реализации права граждан на мирные собрания и преодоление практики судебных запретов мирных собраний и привлечения к ответственности организаторов и участников уличных акций, не совершивших правонарушений.

Правда, дальше политических дискуссий относительно предложенных изменений парламентарии так и не продвинулись: ввиду отсутствия нового законодательного регулирования государственные органы в Украине продолжали руководствоваться нормотворческим архаизмом — Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». От этого рудиментарного нормотворческого регулирования Украина, как известно, отказалась только два с половиной года назад, когда Конституционный Суд Украины (КСУ) принял решение № 6-рп/2016 по делу по конституционному представлению омбудсмена относительно соответствия Конституции Украины положений части 5 статьи 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организаций» (дело о заблаговременном извещении о проведении публичных богослужений, религиозных обрядов, церемоний и шествий). В своем решении КСУ среди прочего признал неконституционным вышеупомянутый Указ Президиума Верховного Совета СССР.

В свое время на проблемы национального законодательного регулирования в этой сфере уже обращали внимание и в Страсбурге. В решениях по делам «Веренцов против Украины» от 11 апреля 2013 года и «Шмушкович против Украины» от 14 ноября 2013 года Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), в частности, констатировал нарушения статей 7 и 11 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (Конвенция), вызванные наличием законодательных пробелов в части регулирования вопросов свободы мирных собраний: проблем в законодательной базе Украины, которые существуют в течение более чем двух десятилетий. Принимая во внимание системный характер данной проблемы, ЕСПЧ рекомендовал Украине безотлагательно провести реформирование законодательства и «административной практики» для приведения их в соответствие с требованиями статей 7 и 11 Конвенции.

Правда, в здании под куполом решением этой проблемы снова озадачились только в преддверии проведения избирательной кампании. В конце февраля с.г. группой из 15 народных депутатов Украины, в числе которых известный парламентский юрист Елена Сотник, был инициирован законопроект с красноречивым названием — «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях относительно исполнений решений Европейского суда по правам человека по делам «Веренцов против Украины» и «Шмушкович против Украины» (проект № 10081). К чести субъектов права законодательной инициативы, пояснительная записка к указанному документу содержит достаточно четкое и информативное обоснование внесения предложенных изменений, чего не скажешь о многих проектах, продуцируемых парламентариями в последнее время, в которых количество политической риторики превалирует над качеством юридической техники.

Законодательный сценарий исполнения указанных решений ЕСПЧ авторов проекта № 10081 предполагает минимальную коррекцию законодательства об административных правонарушениях. В частности, предлагается исключить из Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУоАП) статьи 185¹ «Нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций» и 185² «Создание условий для организации и проведения с нарушением установленного порядка собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций». В последней норме, напомним, установлено, что предоставление должностными лицами для проведения с нарушением установленного порядка собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций помещений, транспорта, технических средств или создание других условий для организации и проведения указанных мероприятий влечет за собой наложение штрафа от 20 до 100 необлагаемых минимумов доходов граждан (от 340 до 1700 грн). Санкции части 2 статьи 185¹ КУоАП помимо аналогичного финансового взыскания (штрафа в размере от 340 до 1700 грн) предусматривают альтернативные виды наказания: исправительные работы на срок от одного до двух месяцев с отчислением 20 % заработка или административный арест на срок до 15 суток. При этом, как констатируется в пояснительной записке к проекту № 10081, начиная с 2015 года не было ни одного случая применения судами по этой норме КУоАП административного ареста, только предупреждения и мелкие штрафы. «Даже если статью 185¹ КУоАП прекратят применять полицейские и судьи, она все равно останется метафорическим ружьем на стене, которое ждет второго действия, чтобы выстрелить. Сам факт ее существования в национальном законодательстве оказывает сдерживающее действие и имеет охлаждающий эффект для активистов по всей стране. Кроме того, в КУоАП сих пор существует статья 185², которая также ссылается на несуществующий порядок проведения мирных собраний. Следовательно, она также должна быть упразднена», — отмечается в главном сопроводительном документе к законодательной инициативе.

Проектом № 10081 предусматривается и сопутствующая коррекция КУоАП (внесение редакционных уточнений в другие нормы Кодекса в связи с исключением статей 185¹ и 185²), а также проведение «списания» явно устаревших нормативно-правовых актов еще советских времен. Предлагается признать утратившими силу Указ Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 3 августа 1988 года «Об ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций», Закон Украинской ССР от 12 ноября 1988 года «Об утверждении указов Президиума Верховного Совета Украинской ССР о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украинской ССР» в части утверждения Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 3 августа 1988 года «Об ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций», статью 4 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 20 апреля 1990 года «Об ответственности за действия, направленные против общественного порядка и безопасности граждан». Как ни парадоксально, но все вышеупомянутое нормативное регулирование до сих пор остается частью законодательной базы современной Украины.