Тема земельной реформы в последнее время является одной из наиболее острых. И в обществе в целом, и в среде юристов в частности активно обсуждаются теперь уже, кажется, неминуемое снятие моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения и оптимальный формат соответствующего рынка земель. Большинство участников дискуссии соглашаются с тем, что рынок открывать нужно. В то же время вопрос, какие ограничения и на какой срок должны быть установлены на рынке, остается открытым.

Безусловная отмена

На мой взгляд, «программой максимум» является отмена пунктов 14 и 15 раздела Х Земельного кодекса Украины, которые, собственно, и устанавливают мораторий. Сделать это необходимо без каких-либо предварительных условий и без установления дополнительных ограничений на рынке земли. Вместе с тем любой прогресс на пути снятия моратория следует приветствовать, если только условия снятия моратория не будут иметь сопоставимые с мораторием негативные последствия для оборота. Впрочем, вопрос будущего формата рынка земель сельскохозяйственного назначения — это предмет отдельной серьезной дискуссии.

Кроме вопросов, касающихся рынка земель, в земельных отношениях существуют и другие, также важные проблемы, требующие безотлагательного решения, которые сегодня остаются «в тени» дискуссии о рынке земли. Среди таких проблем я бы назвал прежде всего необходимость усовершенствования системы обеспечения прав на земельные участки. Так, существенно мешают обороту ограничения, установленные законом для различных субъектов, на использование земель на основании права собственности. И речь идет не только об иностранных субъектах. Как это ни парадоксально звучит, сегодня от установленных ограничений больше всего страдают государственные предприятия. Им недоступно не только право собственности на землю, но и титулы хозяйственного ведения и оперативного управления, которые позволяют предприятиям использовать другое (отличное от земли) имущество. Право постоянного пользования не является адекватной заменой этим конструкциям. Более того, от права постоянного пользования землей как специфического вещного права, необходимого для обслуживания потребностей нерыночной экономики, по моему мнению, следовало бы давно законодательно отказаться (трансформировав его в право собственности).

Чрезмерное регулирование

Вероятно, еще больше вреда причиняет чрезмерное и не совсем удачное регулирование законом земельно-арендных отношений. Ошибкой выглядит признание аренды земли в Украине вещным правом. В результате практически любая обязательственная конструкция, предусматривающая использование земель, рискует быть квалифицирована как «скрытая аренда» со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Представляется, что в условиях существования эмфитевзиса, суперфиция и сервитута потребности в еще одном вещном праве пользования землей нет вообще. Отношения аренды земли как обязательственные вполне могут регулироваться общими положениями Гражданского кодекса Украины о найме.

Актуальной задачей, на мой взгляд, является отказ от принципа «целевого использования земель» и классификации земель на категории по целевому назначению. Сегодня в Украине целевое назначение определяется в «ручном режиме» органами государственной власти и местного самоуправления (в том числе относительно земель частной собственности). Это существенно препятствует эффективному использованию земель и создает мощный источник коррупции.

Вместо этого режим земельного участка должен определяться планировочной документацией с учетом установленных законодательством правил относительно определенных разновидностей земель — природно-заповедного фонда, прибрежных защитных полос, водоохранных зон, лесов и т.п. Отказ от жестко установленного индивидуально для каждого участка целевого назначения существенно упростит хозяйственную деятельность, позволит одновременное использование участка по разным «назначениям», оперативное перепрофилирование участка (в пределах, установленных законом и планами), уменьшит источник коррупции.

Давно назрела и необходимость отмены так называемой бесплатной приватизации земель в существующем виде. Не секрет, что «бесплатная» приватизация никогда такой не была. Государство и местные общины лишаются земель безо всякого вознаграждения, а граждане или инвесторы (которые действуют через подставных лиц), потратив деньги в лучшем случае на «благотворительные взносы», а в худшем— на взятки, не имеют никаких гарантий, что земельный участок будет им передан.

Поскольку безусловный отказ от бесплатной приватизации может вызвать возражения, основанные на его возможном несоответствии Конституции Украины, которая запрещает сужать объем существующих прав при принятии новых законов, представляется, что право на приватизацию может быть монетизировано путем предоставления каждому гражданину своего рода «скидки», реализуемой при покупке государственных и коммунальных земель, которая, по общему правилу, должна происходить на аукционах.

В свою очередь, правила о проведении земельных аукционов целесообразно существенно упростить. Сегодня процедура проведения аукциона слишком сложная и дорогая, ее проведение в рамках электронных торгов сомнительно. На мой взгляд, относительно земельных участков и другой недвижимости электронные торги должны быть общим правилом, а не полулегальным исключением.

Принцип единства

Очень важно ввести в украинское законодательство и правоприменительную практику принцип единства юридической судьбы земельного участка и недвижимости, размещенной на нем. Вследствие того что многие собственники объектов недвижимости используют размещенные под ними земельные участки без какого-либо оформления, государство и местные общины теряют буквально миллиардные поступления. Дополнительные ресурсы можно привлечь в случае продажи земель государственной или коммунальной собственности, на которых находится частная недвижимость, ее владельцам (сегодня такая продажа теоретически возможна, но на практике существенно обременена сложной процедурой ее осуществления). Кроме того, собственник недвижимости сегодня лишен стимулов выкупать земельный участок, на котором размещено его имущество. Представляется, что для объединения собственника участка и собственника недвижимости в одном лице вполне можно предусмотреть действенный механизм, причем даже с элементами принуждения, аналогичный существующему сегодня механизму прекращения права общей долевой собственности.

На самом деле в данном случае речь идет даже не об аналогии, а о необходимости признания того, что земельный участок и недвижимость, расположенная на нем, — это одно целое, которое волею судьбы оказалось в собственности разных лиц. Понимание неотделимости земли от построенного на ней объекта позволит решить не только проблему существующих «зданий на чужой земле», но и проблему учета и регистрации недвижимости и прав на нее, объединив всю соответствующую информацию в одной системе.

Кадастр не обуза, а инструмент

Усовершенствование учета земель (и, соответственно, ведения Государственного земельного кадастра) — отдельное важное направление земельной реформы. Прежде всего кадастр должен помогать обороту, а не тормозить его. Сейчас же часто происходит наоборот — благодаря сложности и громоздкости кадастровых процедур. Абсолютизация правил о невозможности так называемых накладок, чрезмерные требования к точности при регистрации земельных участков, осуществление регистрации в разрешительном порядке — одни из причин, почему кадастр из помощника оборота часто превращается в его врага.

Не последнюю роль в реформировании земельных отношений должна играть и децентрализация. Для решения вопросов местного значения территориальным общинам, безусловно, нужны ресурсы, в первую очередь земля в границах ее территории. Распространение местного самоуправления должно стать не декларацией, а важным принципом, который можно реализовать путем передачи в соответствии с законом всех земель территорий сельских, поселковых и городских советов (устаревших, но существующих на данное время административно-территориальных единиц) и объединенных территориальных общин (в случае их создания), которые не нужны для осуществления общегосударственных функций (таких, например, как оборона) им же в собственность. Данный подход представляется более эффективным, чем «поштучная» передача в коммунальную собственность, как это практиковалось на основании распоряжения предыдущего Кабинета Министров Украины.

Я поддерживаю и идею кодификации земельного законодательства. Несмотря на наличие кодекса, систематизированным земельное законодательство не назовешь. Впрочем, в связи с особой важностью и актуальностью этой задачи считаю, что ее решение (которое требует значительных усилий) касается в большей степени формы правового регулирования. До реализации этой идеи в обществе должно устояться видение желаемого содержания правового регулирования, и прежде всего относительно проблем, описанных мною выше.

МИРОШНИЧЕНКО Анатолий — старший партнер Юридической группы EUCON, д.ю.н., профессор, г. Киев