8 октября 2015 года был принят закон, направленный на формирование на Украине стабильной и развитой партийной системы путем финансовой поддержки уставной деятельности политических партий.

Кто платит?

Поскольку политические партии способствуют формированию и выражению политической воли граждан (статья 36 Конституции Украины, статья 2 Закона Украины «О политических партиях на Украине» (Закон), а их деятельность, согласно Закону, является неприбыльной, то она должна поддерживаться финансово не олигархами, не лицами, способными приобрести депутатский мандат, а самими избирателями, каждым понемногу, и государством, которое является аппаратом служения демократическому обществу. Именно так происходит в Австрии, Греции, Германии, Польше, Франции, Чехии, Швеции и многих других государствах. Ведь понятно: кто платит, на того и работают. Европейскими стандартами в сфере финансирования политических партий (Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1516 (2001) определено: политические партии должны получать финансирование из государственного бюджета для предотвращения установления зависимости от частных доноров и обеспечения равенства возможностей для всех политических партий; однако такое финансирование не должно превышать оптимального уровня, поскольку чрезмерная зависимость от него ослабляет связи между партиями и их электоратом.

Поэтому в статье 14 Закона указано, что оказание материальной и финансовой поддержки политическим партиям осуществляется лишь в двух формах: в виде взносов в поддержку партий и в виде государственного финансирования их уставной деятельности.

Взносы ограничиваются как в отношении субъектов, так и по размеру. Не является безграничным и государственное финансирование: оно распространяется исключительно на уставную деятельность политических партий (не связанную с их участием в выборах); ежегодно является ограниченным, осуществляется в определенном порядке и только в случае соблюдения политическими партиями определенных условий (статьи 172–174 Закона).

Словосочетание «уставная деятельность политических партий» употребляется в Законе больше 50 раз, что свидетельствует о его распространенности и важности. А главное — расходование государственных финансов на неуставную деятельность политической партии влечет за собой негативные правовые последствия для нее, в частности, в виде прекращения государственного финансирования. Так, согласно статье 178 Закона, основаниями для этого являются:

1) запрет деятельности политической партии;

2) установление судом по иску Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) или Счетной палаты (СП) фактов, которые свидетельствуют о том, что средства, выделенные из государственного бюджета на финансирование уставной деятельности политической партии, использованы политической партией на финансирование ее участия в выборах народных депутатов и Президента Украины, местных выборах (выборы) или на цели, не связанные с осуществлением ее уставной деятельности.

Следовательно, руководители и члены политических партий, а также работники аппарата с учетом принципа юридической определенности должны заранее знать, за что именно могут наступить правовые последствия, и планировать свою правовую деятельность так, чтобы не допустить конфликта с законом.

Определить понятие

В Законах Украины «О политических партиях на Украине», «О предотвращении коррупции», «О Счетной палате», в Хозяйственном и Налоговом кодексах, других законах и подзаконных актах понятие «уставная деятельность политической партии» прямо не определено. Не идет речь о содержании уставной деятельности политической партии и в статье 8 Закона «Устав политической партии». Но из нее можно сделать вывод, что видами уставной деятельности могут быть, в частности:

— создание, определение полномочий уставных органов политической партии;

— разработка внутрипартийных документов (порядка вступления в партию, прав и обязанностей ее членов и т.п.);

— созыв и проведение партийных съездов, конференций, собраний и других представительных органов политической партии;

— осуществление внутрипартийного финансового контроля (аудита) за поступлениями и расходами политической партии, ее местных организаций, создание органов или должностных лиц, ответственных за осуществление такого контроля (аудита);

— привлечение аудиторской фирмы для проведения внешнего независимого финансового аудита отчетности о доходах, имуществе, расходах и финансовых обязательств политической партии, ее местных организаций.

Понятно, что политические партии создаются не для внутрипартийного функционирования, а с целью осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов, содействия формированию и выражению политической воли граждан (статья 36 Конституции Украины). Именно процесс реализации этой цели и является основным содержанием их уставной деятельности. Речь идет о постановке промежуточных и конечных целей, проектировании конкретной деятельности, определении ее методов, форм и средств, ее системном осуществлении, соответствующем контроле, анализе результатов и сравнении результатов с целями, о корректировке целей и т.п.

Все это предусматривает осуществление политического маркетинга, агитации и пропаганды, в том числе применение политической рекламы (которую Закон Украины «О рекламе» не ограничивает), проведение социологических опросов, массовых мероприятий, в частности, с компенсацией поездок сторонников политической партии на акции протеста, приобретение автотранспорта для нужд партии, поездок и перелетов партийных функционеров для разных встреч и пр. В связи с этим постоянно будут возникать вопросы, можно ли считать те или иные расходы соответствующими законодательному пониманию уставной деятельности политической партии.

Такое понимание должно вытекать из положений законов, регламентирующих виды деятельности политических партий. Найдем и проанализируем их.

Итак, как законные (статьи 12–14 Закона), то есть такие, которые могут отображаться и в уставе, прямо определены следующие права политических партий:

— учреждать собственные СМИ;

— поддерживать связи с политическими партиями, общественными организациями других государств, международными и межправительственными организациями, основывать международные союзы;

— организационно и материально поддерживать молодежные, женские и другие объединения граждан, предоставлять помощь в их создании;

— принимать участие в обсуждении действий и решений органов власти;

— вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения;

— для осуществления своих уставных задач владеть, пользоваться и распоряжаться движимым и недвижимым имуществом, средствами, оборудованием, транспортом, приобретение которых не запрещается законами Украины;

— арендовать (иметь на ином праве пользования) необходимое движимое и недвижимое имущество.

В статье 171 Закона прямо указано, что государственное финансирование распространяется на оплату труда работников уставных органов политической партии, ее местных организаций.

Закон Украины «О местных государственных администрациях» (статья 37) предусматривает, что политические партии могут вносить предложения по вопросам их деятельности на рассмотрение местных государственных администраций, участвовать в рассмотрении внесенных предложений. Эти действия могут быть затратными (почтовые, транспортные расходы и пр.).

Согласно Закону «О всеукраинском референдуме» (статьи 22, 64, 72–74), государство гарантирует политическим партиям право свободно проводить агитацию по вопросам, вынесенным на всеукраинский референдум; фонд референдума формируется, в частности, за счет взносов политических партий; собственные средства политической партии, перечисляемые на накопительный счет фонда, не подлежат ограничениям по сумме и количеству перечислений; агитация референдума осуществляется в том числе и за счет собственных средств политических партий; политические партии за собственные средства по собственному усмотрению могут изготавливать печатные материалы агитации референдума; политические партии имеют право публиковать агитационные материалы в печатных СМИ любых форм собственности.

Статья 112 Хозяйственного кодекса Украины предусматривает возможность создания политической партией унитарного предприятия, основанного на ее собственности, для осуществления хозяйственной деятельности с целью выполнения ее уставных задач. Уточняется, что такими предприятиями являются: СМИ, предприятия, осуществляющие продажу общественно-политической литературы, других пропагандистско-агитационных материалов, изделий с собственной символикой, проведение выставок, лекций, фестивалей и других общественно-политических мероприятий. Другие ограничения относительно создания и деятельности отдельных видов предприятий политических партий устанавливаются законами.

Не признается уставной

Еще более четким является представление о том, что не может быть уставной деятельностью политической партии.

Согласно статье 21 Закона, политическая партия может быть запрещена в судебном порядке в случае нарушения требований относительно создания и деятельности, установленных Конституцией и законами. Из анализа положений статьи 37 Конституции Украины, статьи 5 Закона следует, что незаконной (и, соответственно, не предусмотренной уставом) деятельностью политической партии может быть деятельность, направленная на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв безопасности государства, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой или религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека, посягательства на здоровье населения, пропаганду коммунистического и/или национал-социалистического (нацистского) тоталитарных режимов и их символики, создание военизированных формирований, создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и в исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, на государственных предприятиях, в учебных заведениях, других учреждениях и организациях.

Законом Украины «О телевидении и радиовещании» (статья 19) запрещено любое прямое или опосредованное финансирование телерадиоорганизаций политическими партиями.

Дополним, что в статье 963 Уголовного кодекса (УК) Украины определены конкретные преступления, в случае совершения которых уполномоченным представителем политической партии, как и другого юридического лица, к нему могут быть применены меры уголовно-правового характера: штраф, ликвидация и конфискация имущества. Речь идет о некоторых коррупционных преступлениях, преступлениях террористического характера, преступлениях, связанных с отмыванием доходов, полученных преступным путем, некоторых преступлениях против основ национальной безопасности и др.

Предусмотренная уставом

Статьей 4 Закона, в частности, установлено, что вмешательство со стороны органов государственной власти или их должностных лиц во внутреннюю деятельность политических партий и их структурных образований запрещается, за исключением случаев, предусмотренных этим Законом. Статья 5 Закона Украины «Об основах внутренней и внешней политики» одним из основных таких принципов в сфере формирования институтов ­гражданского общества определяет повышение роли и ответственности политических партий, содействие политической ­структуризации общества на принципах многопартийности.

Кроме того, Законом Украины «О государственной регистрации юридических лиц, физических лиц — предпринимателей и общественных формирований» (пункт 14 части 1 статьи 1 и статья 21) предусмотрено, что субъект государственной регистрации политической партии — Министерство юстиции Украины — при государственной регистрации проверяет ее устав. Следовательно, после такой проверки в уставе не должно остаться ничего незаконного.

Таким образом, если политическая партия осуществляет деятельность в указанных выше незаконных направлениях, то такая деятельность должна признаваться незаконной и неуставной, в то время как любая другая деятельность, предусмотренная уставом политической партии, не противоречащим закону (причем существует презумпция непротиворечивости устава политической партии закона), должна признаваться уставной.

Финансовый аспект

Политические партии в понимании пункта 38 части 1 статьи 2 Бюджетного кодекса (БК) Украины относятся к получателям бюджетных средств — организациям без статуса бюджетного учреждения, уполномоченным распорядителем бюджетных средств на осуществление мероприятий, предусмотренных бюджетной программой, и получают на их выполнение бюджетные средства. Соответственно, на них распространяется бюджетное законодательство.

В соответствии с приложением № 3 к Закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2016 год» на финансирование уставной деятельности политических партий предусмотрены исключительно расходы потребления в сумме 391 032,3 тыс. грн, а в расходах развития (которыми являются, в частности, капитальные расходы, строительство, капитальный ремонт) им отказано.

В приказе Министерства финансов Украины «О бюджетной классификации» от 14 января 2011 года № 11 разъясняется, что расходы потребления формируются преимущественно за счет текущих расходов по кодам экономической классификации расходов 2110–2250, 2270, 2282, 2400, 2620, 2630, 2700, 2800. Согласно Инструкции по применению экономической классификации расходов бюджета (в редакции от 21 июня 2012 года № 754), текущими расходами являются в том числе следующие: оплата труда и начисления на заработную плату; использование товаров и услуг; предметы, материалы, оборудование и инвентарь; оплата услуг (аудиторских, юридических, охранных, коммунальных и еще около 30 видов); командировки; электроэнергия, тепло-, водоснабжение и водоотведение; обслуживание долговых обязательств и т.п.

С одной стороны, среди них есть расходы, не характерные для уставной деятельности политической партии (например, выплаты населению или взносы международным организациям), с другой — Инструкцией не предусмотрены специфические расходы, которые могут иметь значение для осуществления именно уставной деятельности политических партий (об этом речь пойдет далее). Однако Закон не отрицает возможности политических партий осуществлять капитальные расходы, строительство, капитальный ремонт и т.д. за счет взносов от физических и юридических лиц, и в этом контексте указанные взносы и средства бюджетного финансирования должны быть четко разделены на счетах.

Ответственность в соответствии с бюджетным законодательством

За нецелевое использование бюджетных средств к политическим партиям могут применяться меры воздействия в виде возврата бюджетных средств в бюджет (пункт 24 части 1 статьи 116 и пункт 5 части 1 статьи 117 БК Украины). В этой части, как видим, БК Украины и Закон несколько противоречат друг другу, поскольку последний предусматривает санкцию в виде прекращения бюджетного финансирования политических партий, а возврат средств по Закону возможен лишь в случае несвоевременного их использования.

Согласно части 2 статьи 121 БК Украины, нарушение бюджетного законодательства, совершенное получателем бюджетных средств, может служить основанием для привлечения к ответственности его руководителя или других ответственных должностных лиц в зависимости от характера совершенных ими деяний. Речь идет, в частности, об административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, что влечет за собой наложение штрафа от 70 до 85 необлагаемых минимумов доходов граждан, то есть от 1190 до 1445 грн (часть 5 статьи 16412 Кодекса Украины об административных правонарушениях), и уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в крупных размерах (статья 210 УК Украины). В 2016 году крупным размером нецелевого использования бюджетных средств считается сумма 1,33 млн грн, и с учетом незначительного размера бюджетного финансирования политических партий уголовная ответственность их руководителей представляется маловероятной.

Забывчивость или осознанная позиция?

Согласно пункту 11 части 1 статьи 92 Конституции Украины, исключительно законами Украины определяются основы создания и деятельности политических партий. Если Закон не определяет понятия «уставная деятельность политической партии», то законодатель, очевидно, не признал, что такое понятие относится к основоположным.

Не признал он это даже во время принятия Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно предотвращения и противодействия политической коррупции» от 8 октября 2015 года, которым одновременно уполномочил НАПК установить определение других терминов: «связанные лица», «спонсорство», «третьи лица», «решающее влияние», «конечный бенефициарный собственник (контролер)» (эти полномочия НАПК уже реализовало).

Таким образом, не совсем понятно, забывчивость ли это или, наоборот, осознанная позиция.

В пользу последней может свидетельствовать решение Конституционного Суда Украины (КСУ) от 23 мая 2001 года по делу о конституционности статьи 2483 Гражданского процессуального кодекса Украины, которым признано конституционным положение статьи 2483 этого Кодекса. Как указано в данном решении, судам не подведомственны жалобы на акты и действия объединений граждан, которые в соответствии с законом, уставом (положением) относятся к их внутренней организационной деятельности или их исключительной компетенции. В обоснование своего решения КСУ отметил: «Внутренняя организация, взаимоотношения членов объединений граждан, их подразделений, уставная ответственность членов этих объединений регулируются корпоративными нормами, установленными самими объединениями граждан в соответствии с законом; определяются вопросы, которые относятся к их внутренней деятельности или исключительной компетенции и подлежат самостоятельному разрешению. Следовательно, вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц в осуществляемую в рамках закона деятельность объединений граждан не допускается».

Из этого может следовать вывод, что политическая партия, руководствуясь законом, самостоятельно определяет, какая деятельность является уставной.

Этим можно было бы и ограничиться, если бы Закон не предусматривал, как уже упоминалось, негативных правовых последствий неправильного, по мнению НАПК или СП, определения политической партией содержания своей уставной деятельности. С учетом этих последствий указанное понятие должно быть одним из основоположных.Закон, который требует от политических партий расходовать средства государственного финансирования исключительно на уставную деятельность, но не определяет, что именно признается такой деятельностью, может быть признан неконституционным. Это возможно потому, что Закон устанавливает административную ответственность в виде прекращения государственного финансирования за нарушение порядка расходования указанных средств.

КСУ неоднократно признавал не соответствующими принципу верховенства права, закрепленному в части 1 статьи 8 Конституции Украины, на основаниях правовой неопределенности законы и их отдельные положения (решения КСУ от 29 июня 2010 года № 17-рп/2010, от 22 декабря 2010 года № 23-рп/2010, от 11 октября 2011 года № 10-рп/2011).

Каков же вывод?

Таким образом, является ли уставной деятельность политической партии и на какие цели могут расходоваться средства, полученные ею из государственного бюджета на финансирование ее уставной деятельности, определяет сама партия — на основании закона.

Вместе с тем именно это и устанавливают НАПК и СП при осуществлении своей контрольной деятельности на основании выявленных ими фактов и собственного толкования понятия «уставная деятельность политической партии» (статья 179, пункты 3 и 4 части 1 статьи 18 Закона), а также с учетом несколько противоречивого бюджетного законодательства.Если у НАПК или СП возникнут сомнения, они вправе истребовать от партии необходимые документы и объяснения (статья 18 Закона, статья 15 Закона Украины «О Счетной палате»). Далее следует такая процедура:

1) обнаружив факты, свидетельствующие о том, что соответствующие средства использованы политической партией на финансирование участия в выборах или на цели, не связанные с уставной деятельностью, СП или НАПК безотлагательно обращается в суд с иском об установлении соответствующих фактов (пункты 1, 4, 5 части 1 статьи 178 и статья 179 Закона);

2) решение НАПК об отказе в предоставлении политической партии государственного финансирования должно содержать обоснование и перечень оснований для отказа и может быть обжаловано партией в суде в порядке и сроки, установленные Кодексом административного судопроизводства Украины (статья 173 Закона);

3) если суд вынесет решение не в пользу политической партии, то НАПК во исполнение решения суда после его вступления в законную силу принимает свое решение о прекращении государственного финансирования уставной деятельности политической партии;

4) это решение НАПК опять же может быть обжаловано партией в суде (статья 173 Закона);

5) решение суда может быть вновь обжаловано — в апелляционном порядке…

Конфликтов и длительной процедуры их решения во многих случаях можно было бы избежать, если бы законодатель, с одной стороны, уполномочил НАПК на основе положений законодательства определить четкое понятие «уставная деятельность политической партии», а с другой — признал, что существующее в законодательстве понятие «бюджетные расходы потребления» существенно ограничивает законную и уставную деятельность политических партий, устранил существующую коллизию в пользу Закона Украины «О политических партиях на Украине» и в законе о государственном бюджете на следующий год предусмотрел для политических партий также расходы развития.

 

ХАВРОНЮК Николай — директор по научному развитию Центра политико-правовых реформ, доктор юридических наук, профессор, г. Киев

 

Примечание. Статья подготовлена в рамках реализации проекта «Мониторинг имплементации и проведения информационно-просветительской кампании относительно новых правил финансирования политических партий», которая осуществляется при финансовой поддержке Совета Европы.