Минувшая неделя прошла под знаком реформы Основного Закона: после решения всех организационных вопросов главные создатели новой конституционной реальности — члены Конституционной комиссии (Комиссия) перешли к активным нормотворческим действиям. В усиленном законотворческом режиме работали все структурные подразделения Комиссии, в том числе и рабочая группа по вопросам правосудия, смежных институтов и правоохранительной деятельности (рабочая группа), заседание которой состоялось 12 мая с.г. в стенах Администрации Президента Украины. Ожидаемо вопрос усовершенствования конституционного регулирования отдельных аспектов правосудия (это требования к судьям, процедуры назначения и увольнения судей и гарантии их деятельности) среди экспертов, в числе которых были международные, в частности, представитель Европейской комиссии «За демократию через право» Ханна Сухоцкая, вызвал горячую дискуссию. 

Как сообщил руководитель рабочей группы, секретарь Конституционной комиссии, заместитель главы Администрации Президента Алексей Филатов, в секретариат рабочей группы поступил ряд нормотворческих предложений от Верховного Суда Украины, Совета судей Украины и отдельных членов профильного структурного подразделения Комиссии по указанным вопросам, которые были обобщены и станут предметом анализа нынешнего заседания. Председательствующий предложил не концентрироваться на формулировках конкретных конституционных норм, а найти консенсус по ключевым концептуальным изменениям.

Перегнуть планку

В числе последних и одним из наиболее дискуссионных было предложение об увеличении возрастного ценза для судей с 25 до 30 лет и поднятии профессиональной «планки» — стажа работы с трех до пяти, а то и до семи лет. Правда, по последнему вопросу достичь консенсуса присутствующим на заседании так и не удалось. Мнения членов рабочей группы разделились. Кто-то считал, что пятилетний опыт юридической работы является оптимальным, а в случае поднятия профессионального барьера до семи лет существует риск того, что комплектация отдельных судов новыми кадрами будет затруднена: опытные юристы, которые уже состоялись в профессиональном плане, просто не захотят работать в отдаленных инстанциях.

Так, по убеждению Председателя Верховного Суда Украины Ярослава Романюка, в рамках конституционной реформы не нужно делать таких резких нормотворческих шагов и увеличивать минимально необходимый для занятия должности судьи профессиональный стаж на четыре года (с трех до семи лет). Достаточно будет увеличить этот порог до пяти лет.

Солидарен с таким мнением и судья Львовского окружного административного суда Владимир Кравчук, который высказал опасения относительно установления барьера по необходимому стажу на уровне семи лет. По его убеждению, не следует выдвигать уж слишком высокие требования к судьям, поскольку кадровый отбор многоуровневый и должен проходить на конкурсной основе. Завышение квалификационной планки может нивелировать идею последней: опытные юристы просто не захотят претендовать на те или иные должности судей, и тогда не из кого будет выбирать.

Поддержал идею об увеличении минимально необходимого для занятия должности судьи профессионального стажа на два года и заместитель председателя Высшего административного суда Украины (ВАСУ) Михаил Смокович. «Уровень профессиональных знаний и умений не всегда зависит от стажа работы. Позиция ВАСУ такова: увеличения профессионального стажа до пяти лет достаточно», — отметил он, добавив, что если у общества и законодателей есть вопросы к представителям специализированных юрисдикций, в частности административной, то для них можно установить дополнительные критерии — более высокие требования, в том числе и относительно стажа работы.

У сторонников идеи об увеличении профессионального барьера для служителей Фемиды до семи лет были свои доводы. «Судьей должен быть зрелый муж!» — процитировал высказывание древнеримского философа Цицерона член-корреспондент Национальной академии правовых наук Украины Сергей Головатый, отметив, что установление семилетнего ценза будет свидетельствовать не только о физиологической, но и о профессиональной зрелости судьи. «Мы (отдельные члены рабочей группы — прим. ред) предлагаем прописать в Конституции пять квалификационных требований к судье. Среди них нет возраст­ного ценза, поскольку мы считаем это чисто формальной характеристикой: не столь важно, сколько это лет, главное — обеспечить качественный показатель для квалификационных критериев. Качество кандидата в судьи как раз и обеспечивает предлагаемый минимум — семилетний опыт работы в профессии», — подчеркнул он.

После длительных дискуссий по результатам голосования большинство членов рабочей группы поддержали идею об установлении для судей пятилетнего профессионального стажа. При этом Алексей Филатов не исключил возможности реанимирования вопроса об увеличении стажа еще на два года в пленарном режиме — в ходе заседания Конституционной комиссии.

Статус преткновения

Полемика среди членов рабочей группы возникла и относительно того, какую трудовую деятельность нужно относить к профессиональному стажу: помимо классических юридических профессий (адвокат, нотариус) должен ли в него включатся опыт работы на должности помощника судьи? Утвердительно на этот вопрос ответили практически все присутствующие на заседании рабочей группы представители Фемиды. По словам секретаря пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел Дмитрия Луспеника, 50–60 % помощников являются фактически готовыми судьями, особенно в высших судебных инстанциях, поэтому работа на этих должностях должна включаться в профессиональный стаж, необходимый для того, чтобы надеть мантию. «Мы должны на конституционном уровне максимально обозначить: опыт работы на каких должностях следует включать в профессиональный стаж», — убежден г-н Луспеник. А вот главным аргументом оппонентов этой идеи было то, что помощники судей имеют статус госслужащих, следовательно, профессиональные преференции должны быть и у других юристов с таким же статусом.

Нужно ли слишком детализировать Основной Закон в части, регулирующей деятельность судебной системы, или же это прерогатива специального закона — тоже вопрос спорный. При этом отдельные члены рабочей группы реанимировали вопрос о необходимости предоставить законодательству о судоустройстве и статусе судей статус органического, конституционного закона, изменения в который должны вноситься по особой процедуре. «Мы еще не решили, должен ли закон о судоустройстве и статусе судей быть органическим, то есть приниматься двумя третями голосов конституционного состава парламента. Но если его оставить на том уровне, на котором он находится сегодня, то мы сведем на нет любое уважение к судебной системе как ветви власти», — такое мнение высказала известный ученый Наталия Кузнецова.

Обратить внимание на опыт других государств, в частности Испании и Венгрии, в которых законодательство, регулирующее деятельность судебной системы, как и Основной Закон, принимается конституционным большинством законодателей, посоветовал Ярослав Романюк. «Нам нужно предусмотреть механизмы, позволяющие избежать риска, что в случае изменения политических сил в украинском парламенте возникнет соблазн начать очередное глубинное реформирование судебной системы с целью подчинения ее политической силе, которая в тот или иной момент преобладает в парламенте», — констатировал он.

Что касается установления возрастного ценза для судей на уровне 30 лет, то и по этому вопросу единого мнения у членов рабочей группы не было. Отдельные конституционалисты ратовали за то, что фиксировать такую «биологическую» планку для судей на уровне Основного Закона при условии увеличения профессионального ценза вообще не нужно. Но в результате все же было решено: как и в действующей Конституции (части 3 статьи 127), так и в новой ее редакции возрастной барьер для судей должен быть установлен — и это 30 лет. Причем возрастную планку для профессиональной карьеры судей решили не поднимать, оставив предельный возраст на уровне 65 лет. Отметим, что инициатива относительно увеличения последнего уже не раз была предметом обсуждения в юридических кругах, в том числе в среде экспертов по конституционной реформе. Еще пару лет назад члены Конституционной ассамблеи выступали за то, чтобы поднять максимальную планку для судей до 70 лет.

Кадровый отбой

По вопросу усовершенствования конституционного регулирования процедуры назначения и увольнения судей члены рабочей группы пришли к общему знаменателю по нескольким аспектам. Они определили четыре правовые гарантии соблюдения принципа независимости судей при назначении, увольнении и привлечении к дисциплинарной ответственности, такие как: бессрочное назначение и несменяемость судьи; функциональный иммунитет судьи; назначение исключительно по результатам конкурса; привлечение к дисциплинарной ответственности органом, в составе которого большинство судей, избранных судьями.

Конституционалисты сошлись во мнении, что парламент необходимо устранить от процесса формирования судейского корпуса, чтобы минимизировать риски политического влияния на служителей Фемиды. Хотя у отдельных членов рабочей группы было особое мнение на сей счет. Скажем, высказывалось предложение с целью сохранения механизма сдержек и противовесов между разными ветвями власти не исключать народных депутатов из этого процесса, а предусмотреть институт импичмента судьи (по аналогии с США и Великобританией): в исключительных случаях, получивших значительный резонанс в обществе, парламент квалифицированным большинством имеет право поставить вопрос о выражении недоверия судье. Примечательно, что сами парламентарии, входящие в состав рабочей группы, на сохранении своих полномочий по данному вопросу не настаивали. В частности, народный депутат Виктория Пташник напомнила о последней парламентской практике, которая показала: законодатели выполняют не чисто церемониальные функции в вопросах судейской карьеры, а фактически осуществляют политическое давление. Отметим, что 9 апреля с.г. после длительной паузы, которую Верховный Совет Украины взял в вопросах избрания судей бессрочно, благословить порядка 350 судей (именно столько человек было заявлено в соответствующем проекте постановления № 2451) на продолжение карьеры так и не удалось.

А вот за главой государства церемониальные функции сохранят. Члены рабочей группы решили, что бессрочное назначение судей (от так называемого пятилетнего испытательного срока (назначение судей на должность впервые) предлагается отказаться) должно быть передано в компетенцию Президента. При этом презюмировалось, что соответствующие полномочия главы государства являются номинальными: свой указ Президент издает на основании решения/представления Высшего совета юстиции (ВСЮ). Под последним, как оговаривалось, члены рабочей группы понимают некий объединенный орган, который будет отвечать за все кадровые и дисциплинарные вопросы. Нужно ли объединять функции ныне действующих органов, ответственных за формирование судейского корпуса — ВСЮ и Высшей квалификационной комиссии судей, — в один, какими должны быть правовой статус данной институции (скажем, должна ли она относится к органам судейского самоуправления) и порядок ее формирования — эти и другие вопросы будут предметом рассмотрения на последующих заседаниях конституционалистов.

В остальном же (речь идет о процедуре перевода и увольнения судей) достичь консенсуса не удалось. Мнения членов рабочей группы относительно того, должно ли решение о переводе судей и их увольнении, как и в случае с назначением судей, «освящаться» указом Президента, или же для этого достаточно решения объединенного компетентного органа, разделились. Главная дискуссия по данному вопросу будет переведена в пленарную плоскость: последнее слово за большинством членов Конституционной комиссии.

Разведение понятней

При этом в ходе конституционного реформирования было предложено разграничить два понятия: «увольнение судьи» и «прекращение полномочий судьи» — путем расширения оснований для последнего. В их число, помимо существующего  основания (в случае смерти судьи — статья 126 Основного Закона), в частности, предлагалось включить достижение судьей 65-летнего возраста, прекращение гражданства или приобретение гражданства другого государства, вступление в законную силу решения суда о признании судьи пропавшим без вести или объявлении умершим, признание недееспособным или ограниченно дееспособным. В связи с эти будет существенно откорректирован и перечень оснований для увольнения судьи. Кроме указанных оснований, которые предложили перевести в другую нормотворческую плоскость — прекращение полномочий судьи, конституционалисты намерены также отказаться от теряющей свою актуальность (в связи с предлагаемой бессрочной процедурой назначения судей) формулировки «окончание срока, на который судья был избран или назначен», при этом дополнив список новыми: непредоставление судьей согласия на перевод в случае ликвидации/реорганизации суда, а также «совершение дисциплинарного проступка, несовместимого со статусом судьи». Следует отметить, что последнее основание призвано заменить существующее понятие — «нарушение судьей присяги». Кроме того, перечень условий для увольнения судей было предложено расширить еще одним основанием — «принятие судьей присяги другому государству или осуществление правосудия не от имени Украины». Эта инициатива (ее автор Владимир Кравчук) мотивировалось тем, что в нынешних непростых геополитических условиях (аннексия Крыма, неспокойная обстановка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей) должен быть предусмотрен некий механизм быстрого реагирования на поступки отдельных служителей Фемиды (скажем, судья остался гражданином Украины, при этом он осуществляет правосудие от имени ДНР или ЛНР), для того чтобы иметь фактические основания их увольнения.

Возвращаясь к вопросу нормотворческой замены понятия «нарушение судьей присяги» на «совершение дисциплинарного проступка, несовместимого со статусом судьи», следует отметить, что в самом начале обсуждения этой темы Алексей Филатов озвучил предложение отнести его не к основаниям для увольнения, а к основаниям для прекращения полномочий судьи. В ходе обсуждения данной идеи отечественные и иностранные эксперты высказали свои опасения относительного такого императивного, фактически автоматического порядка. Как отмечалось, прекращение полномочий судьи является безусловным юридическим фактом, не нуждающимся в проведении какой-либо оценки, чего не скажешь об указанном новом основании. Следовательно, после наступления соответствующего факта полномочия судьи прекращаются автоматически, и за этим не должно следовать никакого решения об увольнении. При этом оговаривалось, что прекращение полномочий судьи подтверждается соответствующим актом компетентного органа (Высшего совета юстиции), «которым констатируется прекращение полномочий судьи», но датой прекращения является дата наступления самого факта (например, достижение судьей 65-летнего возраста). Что касается формулирования новых оснований для увольнения и прекращения полномочий судьи и их разграничения, то ввиду большого количества замечаний присутствующих было решено доработать этот вопрос в редакционном порядке.

Отметим, что очередные заседания профильной рабочей группы Конституционной комиссии должны состояться 18 и 19 мая с.г. На них конституционные реформаторы планируют рассмотреть вопросы относительно института функционального иммунитета, а также обсудить новые конституционные реалии формирования, правового статуса и деятельности органа, ответственного за формирование судейского корпуса.