Руководствуясь положением статьи 2 Хозяйственного процессуального кодекса (ХПК) Украины, предоставляющим право обращаться в хозяйственный суд с исками в интересах государства, прокуроры нередко подают исковые заявления в интересах государства в лице органов местного самоуправления, на которые указывают как на органы, уполномоченные государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях.

Конституция Украины определяет местное самоуправление как право территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины (статья 140). Чтобы определить роль местного самоуправления в структуре публичной власти, обратимся к положениям статей 6 и 7 Конституции, согласно которым государственная власть на Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 6) и на Украине признается и гарантируется местное самоуправление (статья 7). С учетом указанных конституционных норм в их совокупности можно утверждать, что местное самоуправление является определенным противовесом государственной власти и не может отождествляться с государственной властью или рассматриваться как ее продолжение.

Делегированные полномочия

В распоряжении правоприменительных субъектов имеется решение Конституционного Суда Украины (КСУ) от 8 апреля 1999 года № 3рп/99, в котором разъяснено, какие органы могут выступать органами, уполномоченными государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях в контексте статьи 2 ХПК Украины — это орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти. Действительно, Конституцией предусмотрено, что органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти, органы местного самоуправления в вопросах осуществления ими полномочий органов исполнительной власти подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Такие полномочия называют делегированными. Следовательно, орган местного самоуправления вправе представлять интересы государства, в защиту которых может быть подан иск прокурором, но только в отношениях, связанных с реализацией делегированных полномочий.

Судебная практика по делам по искам прокуроров в интересах государства в лице органов местного самоуправления неоднозначна. Одни суды первых двух инстанций оставляют без рассмотрения иски, поданные прокурорами в интересах органов местного самоуправления, которые в спорных отношениях осуществляют самоуправляемые, а не делегированные полномочия, другие — рассматривают по сути.

Природа полномочий

 

Несмотря на наличие официального толкования положений статьи 2 ХПК Украины, практика их применения в части определения органа, осуществляющего функции государства в спорных отношениях, противоречива. Например, в исковом заявлении по делу № 907/216/15 по иску прокурора в интересах государства в лице департамента городского хозяйства местного совета в обоснование определения истца, действующего от имени государства, прокурор, ссылаясь в тексте заявления на вышеупомянутое решение КСУ, руководствовался тем, что департамент является исполнительным органом местного совета, очевидно, ошибочно отождествляя его с органом местного самоуправления, которому делегированы полномочия органов исполнительной власти.

Прокуроры подают иски в интересах государства не только в лице местных советов и их исполнительных органов как органов местного самоуправления, но и в лице коммунальных предприятий, нивелируя основание подачи иска — защита интересов государства в интересах территориальной общины. Рассматривая иски прокуроров в интересах государства в лице органов местного самоуправления, суды не всегда руководствуются положениями Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», чтобы определить, какие же полномочия в спорных отношениях осуществляют органы местного самоуправления: собственные или делегированные; в ряде случаев суд определяет такие полномочия как самоуправляемые, но рассматривает дело по сути, придавая большое значение нарушению интересов государства в правоотношениях (постановление Высшего хозяйственного суда Украины (ВХСУ) по делу № 905/3266/13 от 4 декабря 2013 года).

Иногда суды недостаточно исследуют природу полномочий органов местного самоуправления. Например, по делу № 5011-13/16007-2012 о внесении изменений в договор аренды земельного участка коммунальной формы собственности относительно размера арендной платы ВХСУ указал: «к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относится решение в соответствии с законом вопросов регулирования земельных отношений и утверждения ставок земельного налога согласно Налоговому кодексу Украины (пункты 34, 35 статьи 26 Закона Украины «О местном самоуправлении»). В соответствии с пунктами «а», «в», «и» части 1 статьи 12 Земельного кодекса Украины к полномочиям сельских, поселковых, городских советов в отрасли земельных отношений на территории сел, поселков, городов относятся: распоряжение землями территориальных общин; предоставление земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности в соответствии с этим Кодексом; решение земельных споров. Согласно части 5 статьи 16 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», от имени и в интересах территориальных общин права субъекта коммунальной собственности осуществляют соответствующие советы».

Прежде всего следует отметить, что внесение изменений в договор аренды относительно размера арендной платы как способ защиты права касается гражданских прав и обязанностей и не входит в сферу регулирования налогового или земельного законодательства. При обращении суда к части 5 статьи 16 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» необходимо проводить параллель между этим положением и положением части 1 статьи 143 Конституции Украины, согласно которой территориальные общины села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности. Поскольку это полномочие закреплено Конституцией — Основным Законом Украины за территориальными общинами, оно априори является самоуправляемым по своей природе.

Определить нарушение

Из предписаний статьи 2 ХПК Украины следует, что прокурор, подавая иск в интересах государства, должен определить, в чем заключается нарушение интересов государства, и обосновать необходимость их защиты. Как правило, на практике такое обоснование сводится к указанию на непоступление средств в местные бюджеты, хотя местные бюджеты являются бюджетами местного самоуправления и за их счет финансируются расходы на решение вопросов местного значения. По делу № 5011-42/10698-2012 по иску прокурора в интересах государства в лице областного совета (истец 1) и основанного им коммунального предприятия (истец 2) исковые требования мотивированы тем, что вследствие невыполнения ответчиком условий договоров аренды по своевременной уплате арендной платы, а также других установленных договором платежей истцы 1 и 2 в полной мере не исполняют возложенные на них обязанности, чем наносится существенный вред интересам государства и общества, исходя из того, что согласно условиям договора, заключенного между ответчиком и коммунальным предприятием, 50 % арендной платы коммунальное предприятие перечисляет в областной бюджет (постановление ВХСУ от 26 декабря 2012 года).

По делу № 910/4729/13 прокурор обосновал, чем именно, по его мнению, ненадлежащее исполнение арендатором коммунального имущества обязательств по внесению арендной платы, платы за землю и по уплате расходов на предоставленные коммунальные услуги нарушает интересы государства. В частности, указано, что наличие такой задолженности влечет за собой неполное поступление средств на счета коммунального лечебно-профилактического учреждения «Н», на балансе и в оперативном управлении которого находится арендуемое имущество, и возникновение дебиторской задолженности, что негативным образом влияет на реализацию функций ­последнего в сфере охраны здоровья, гарантируемой статьей 49 Конституции Украины.

Общегосударственные действия

Следует обратить внимание, что охрана здоровья обеспечивается государственным финансированием соответствующих социально-экономических, медико-санитарных и оздоровительно-профилактических программ (статья 49 Конституции), а в случае выполнения органами местного самоуправления делегированных полномочий государство финансирует их осуществление в полном объеме. Таким образом, непоступление средств на счета коммунального учреждения здравоохранения — проблема местного значения, затрагивающая интересы местного самоуправления, а не государства. Действительно, КСУ в решении от 8 апреля 1999 года № 3рп/99 отмечает, что интересы государства отличаются от интересов других участников общественных отношений. В отношении первых всегда есть потребность в осуществлении общегосударственных (политических, экономических, социальных и других) действий, программ, направленных на защиту суверенитета, территориальной целостности, государственной границы Украины, гарантии ее государственной, экономической, информационной, экологической безопасности, охрану земли как национального богатства, защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования и т.п. А в практике, сложившейся сегодня, иски прокуроров в интересах государства в лице органов местного самоуправления, скажем прямо, носят мелкомасштабный характер и призваны защищать интересы хозяйствующих субъектов, в том числе органов местного самоуправления. Это иски о взыскании задолженности по договорам аренды коммунального имущества, за потребленные коммунальные услуги, о внесении изменений в договоры, о восстановлении поврежденного арендованного коммунального имущества, то есть иски, касающиеся всех тех вопросов, которые органы местного самоуправления могут и должны самостоятельно решать, реализуя свою власть и хозяйственную правосубъектность. По нашему мнению, основания для судебного представительства интересов государства в лице органов местного самоуправления в большинстве случаев преувеличены.

С большой долей вероятности можно предположить, что во многих случаях обращений прокуроров в хозяйственные суды в интересах государства в лице органов местного самоуправления выбор именно этого инструмента защиты был обусловлен предоставлением органам прокуратуры льготы по уплате судебного сбора (госпошлины) — Законом Украины «О судебном сборе» и Декретом Кабинета Министров Украины «О государственной пошлине» органы прокуратуры были освобождены от его уплаты в этой категории дел. С 1 сентября вступили в силу изменения в Закон Украины «О судебном сборе», предусматривающие отмену данной льготы. Это дает основания рассчитывать на то, что прокуроры начнут применять выборочный и более взвешенный подход при выборе дел для судебной защиты интересов органов местного самоуправления, что в конечном итоге будет способствовать как мировоззренческому, так и фактическому разграничению государственной власти и власти территориальной общины.

Самостоятельная защита

Следует отметить, что в правовом регулировании представительства прокурором интересов государства произошли изменения, связанные со вступлением 15 июля 2015 года в силу нового Закона Украины «О прокуратуре», создавшие предпосылки для самостоятельного судебной защиты интересов местного самоуправления. Так, институт представительства интересов государства прокурором обогатился положением, согласно которому прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или другой субъект властных полномочий, к компетенции которого относятся соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа (часть 3 статьи 23 Закона Украины «О прокуратуре»). Соответствующие изменения были внесены и в ХПК Украины, а именно: статьи 2 и 29 дополнены положениями о необходимости обоснования прокурором наличия оснований для осуществления представительства интересов государства в суде, в случае невыполнения данных требований исковое заявление возвращается без рассмотрения. Пример применения этих положений уже имеем в определении о возврате искового заявления по делу № 925/1194/15.

Итак, можно констатировать, что на Украине органы прокуратуры принимают значительное участие в судебной защите интересов местного самоуправления, однако следует стремиться к автономности представительных органов территориальных общин, ведь, как справедливо отмечено в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического режима. Будем надеяться, что изменения в правовом регулировании данного вопроса будут способствовать развитию самостоятельности местного самоуправления и в дальнейшем утверждению его идейного наполнения.

 

СЕРДЮКОВА Татьяна — юрист, г. Ужгород