14 и 15 октября 2011 года, когда в Страсбурге проходила 88-я Пле­нарная сессия Венецианской комиссии, стали своеобразными «днями Укра­ины в Европе» — экспертных заключений ожидали сразу несколько ключевых для украинской правовой и политической систем законопроектов.

Это, помимо поправок в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей», проекты законов «О выборах народных депутатов Украины», «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», «О свободе мирных соб­раний», а также пересмотр ранее данного заключения на проект Закона Украины «О языках на Украине».

Пожалуй, наивысшую оценку и наименьшее количество замечаний по существенным недоработкам получил законопроект, подготовленный Комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права, относительно реформирования адвокатуры. Совместное заключение Венецианской комиссии и Управления юстиции и человеческого достоинства Генерального директората по правам человека и соблюдению законности Совета Европы на проект Закона Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» утверждает, что предложенный проект является «последовательным и может обеспечить хорошую основу для регулирования профессии адвоката».

Выборное дело

Безусловно, ключевым «украинским» вопросом на 88-й Пленарной сессии Венецианской комиссии стал вопрос о проекте Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины», подготовленном Рабочей группой по реформированию и кодификации избирательной законодательной базы в целях приведения ее в соответствие с демократическими стандартами.

Прежде всего, европейские эксперты в совместном заключении Венецианской комиссии и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе/Бюро по вопросам демократических институтов и прав человека отмечали, что у них не было цели рассматривать законотворческий процесс, однако не смогли удержаться от нескольких оговорок. Первая касалась того, что уже давно рекомендуется украинской власти — разработать кодифицированный акт, вторая — принципа, что законодательство, регулирующее фундаментальные права, в частности право на честные и свободные выборы, должно приниматься открыто после публичных дебатов и при условии широкой поддержки, чтобы обеспечить уверенность и доверие к избирательным процессам. При разработке закона о выборах особо важным является широкий консенсус относительно основных норм, поскольку такой закон не должен давать преимуществ интересам одной политической партии. Это содействует доверию общественности к результатам выборов.

А вот по сути законопроекта в Совместном заключении отмечается, что проект обеспечивает детальное регулирование процесса парламентских выборов, и хотя и включает ряд рекомендаций, данных ранее разными национальными и международными организациями, в том числе Венецианской комиссией и ОБСЕ, однако не соответствует им в полном объеме.

Например, избирательная система, которой отдано преимущество, не является ни той, которая обсуждалась с представителями Венецианской комиссии на встречах, ни рекомендованной Резолюцией 1755 (2010) Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Более того, отмечается, что выбор смешанной системы, проходной барьер, запрет формирования избирательных блоков были внедрены преимущественно в одностороннем порядке без проведения консультаций с представителями других политических партий и общества. Они не упростят доступ разных политических сил к парламенту. Поэтому эксперты напоминают: «Доверие к честности избирательных правил является основой проведения демократических выборов».

Не учтены в проекте и советы по установлению четких критериев и предельных сроков определения границ избирательных округов; внесению ясности в части возможности обжалования результатов выборов и полного раскрытия информации (до и после выборов) об источниках и объемах финансовых взносов, расходах на проведение избирательной кампании.

Вместе с тем в проекте есть несколько улучшений. Например, он гарантирует представителям СМИ неограниченный доступ к публичным мероприятиям, связанным с выборами, устанавливает обязательное обучение для председателей, заместителей председателей и секретарей окружных избирательных комиссий; упраздняет неограниченное право увольнять членов избиркомов и дает право баллотироваться независимым кандидатам.

Однако местами проект слишком сложный и требует улучшения путем более четкого формулирования норм, чтобы они стали понятнее всем участникам избирательного процесса. Сложность законопроекта подтверждает необходимость принятия кодифицированного акта о выборах.

Всего в Совместном заключении более 100 рекомендаций и замечаний к конкретным нормам законопроекта, но, несмотря на это, эксперты с оптимизмом приветствуют заявления и действия руководства страны по подготовке такого проекта с привлечением (хоть и на более поздних этапах) представителей оппозиции и готовы помогать органам власти Украины «в их попытках создать правовую базу для проведения демократических выборов на Украине».

А тем временем Верховный Совет Укра­ины включил в повестку дня 9-й сессии сразу 4 законопроекта «О выбо­рах народных депутатов Укра­ины». Это законопроекты № 9265, № 9265-1, № 9265‑2, № 9265-3. Пока все они на изучении в профильном комитете, а парламентом будут рассматриваться 3 – 4 ноября с.г.

Судный день

Свои замечания и рекомендации 14‑15 октября с.г. получил и проект За­кона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые другие законодательные акты», подготовленный Комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права.

Так, в Совместном заключении Венецианская комиссия и Управление юстиции и человеческого достоинства Генерального директората по правам человека и соблюдению законности Совета Европы отмечают, что проект включает ряд важных улучшений по сравнению с действующим законодательством, в частности, относительно укрепления независимости судебной системы в ряде сфер, восстановления ряда важных полномочий Верховного Суда.

Однако отмечаются фундаментальные проблемы в системе, предусмотренные для назначения и увольнение судей, несмотря на то, что улучшения были сделаны. Речь идет о роли Верховного Совета в судоустройстве и Президента в назначении судей впервые и создании и ликвидации судов. Правда, тут же оговаривается, что это обусловлено нормами Конституции, но подтверждается, что надо в последующем исключить из полномочий парламента полномочия по назначению и увольнению судей, а также по снятию с судей иммунитета в случае уголовного преследования и установить, что более половины членов Высшего совета юстиции избираются судьями.

Все остальные предложения Комис­сии по укреплению демократии и утверждению верховенства права получили поддержку со стороны Венецианской комиссии.

Однако, скорее всего, этот проект не будет реализован, по крайней мере в существующем виде. Напомним, 20 октября парламент уже внес в закон о судоустройстве и процессуальные кодексы некоторые правки относительно работы ВСУ, предложенные в законопроекте № 9151. Кроме того, ожидают рассмотрения в порядке повторного второго чтения изменения, предложенные законопроектом № 7447. Так что как минимум настоящий проект будет исправлен с учетом действующих на момент внесения норм, хотя общая направленность его вряд ли изменится.

Мирно собрались

Экспертизе был поддан и проект Закона Украины «О свободе мирных собраний», подготовленный также Комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права.

В заключении Венецианской комиссии отмечается, что закон во многом опирается на международные принципы, а его структура относительно ясна и, главное, предусматривает изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях, административные процедуры и правовые акты, которые, без одновременного изменения, могли бы существенно утруднить эффективную реализацию права на мирные собрания.

Но, безусловно, не обошлось и без рекомендаций, которые могли бы, по мнению комиссии, улучшить законопроект, в частности устранив предпосылки для неправильного толкования.

Прежде всего предлагают уточнить определение «спонтанного собрания», чтобы избежать неправильного толкования. Также следует четко установить, что ограничение права на мирное собрание может быть наложено только в целях обес­печения национальной безопасности.

Кроме того, в проекте предлагают четко установить права любого лица любым способом фиксировать действия должностных лиц правоохранительных органов, без ограничений.

Также предлагается уточнить нормы, касающиеся процедуры уведомления о собрании, наложения запретов и возможного обжалования, а также порядка привлечения к ответственности за нарушения в этой сфере.

(О заключении по законопроекту «Об адво­катуре и адвокатской деятельности» читайте на стр. 9 этого номера.)