В последнее время все чаще наблюдается тенденция, когда правительство той или иной страны, особенно на постсоветском пространстве, прибегает к таким мерам защиты внутреннего национального товаропроизводителя как торговые и, в частности, специальные расследования. В первую очередь, это связано с простотой их открытия. Национальным товаропроизводителям-заявителям фактически достаточно доказать факт наличия роста импорта, его неожиданность, а также ущерб или угрозу причинения ущерба соответствующей отрасли национального производства.

Однако в случае со специальными расследованиями следует иметь в виду, что природа таких защитных мер имеет существенные отличия от иных торговых инструментов, разрешенных в рамках ВТО, например, антидемпинговых или компенсационных. Так, антидемпинговые или компенсационные меры применяются для противодействия нечестным и недобросовестным торговым практикам — демпингу и нелегитимным субсидиям. В то же время специальные защитные меры применяются в случае роста импорта, который происходит в условиях честной ­торговли. Именно поэтому ограничения импорта, которые происходят по ­результатам ­специальных расследований, имеют исключительный характер, что, в том числе, подтверждается как доктриной, так и трактовками Соглашений ВТО.

Таким образом, применяя специальные защитные меры, государство фактически «закрывается» от внешнего импорта определенного товара, что в результате может устранить нанесенный вред отрасли от импорта или же поспособствовать ее перестроению. Однако на практике нередко случается, что инициация специальных расследований возникает не в силу наличия объективных факторов, а из-за желания группы национальных производителей монополизировать определенный рынок и устранить иностранных конкурентов и их товар, который часто имеет лучшие качественные характеристики. Таким образом, специальные расследования становятся орудием в лоббировании интересов той или иной бизнес-группы.

Начатое в 2011 году Минэко­но­мики Украины специальное расследование относительно импорта на Украину отдельных нефтепродуктов (бензина марок А‑76 (А‑80), А-92, А-95, дизельного топлива, мазута, печного топлива, сжиженного газа, битума дорожного, масла), независимо от стран происхождения и экспорта (Решение Меж­ведомственной комиссии по международной торговле № СП-250/2011/4402-41 от 29 января 2011 года), стало очередным доказательством попыток определенных украинских бизнес-групп получить незаконные преференции на рынке светлых нефтепродуктов Украины и таким образом устранить конкуренцию.

Ходатайство из рук в руки

Основанием для начала расследования послужила информация от национальных нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ) о том, что в период с 2007 по 2010 год импорт на Украину отдельных нефтепродуктов осуществлялся в таких объемах и на таких условиях, что нанес вред национальным товаропроизводителям. Проведение расследования было поручено Минэкономики Украины.

Интересно, что заявление с ходатайством НПЗ направили не напрямую в Мин­экономики Украины, а сначала передали все данные в Министерство топлива и энергетики Украины. Уже этот факт можно считать нарушением процедуры инициирования специального расследования. Согласно Положению о Министерстве топлива и энергетики Украины, утвержденному постановлением Кабинета Министров Украины № 1540 от 2 ноября 2006 года, у него отсутствуют полномочия подавать от имени национальных производителей ходатайство о применении специальных санкций.

Немаловажно, что в заявлении не были указаны конкретные данные и информация по каждому из украинских товаропроизводителей, на основании которых проводились анализ и расчет общих показателей, а также устанавливалась схожесть их продукта с импортируемым. Более того, заявление не содержало обоснования непредвиден­ности существенного роста импорта, и не изу­чались другие возможные факторы влияния. Однако, несмотря на все неточности в основном заявлении, Минэкономики было начато специальное расследование.

Сравнить несравнимое

В ходе расследования НПЗ Украины настаивали на том, что импорт нефтепродуктов на Украину негативно влияет на национальное производство, замедляет развитие отечественных НПЗ, которые терпят большие убытки, вследствие чего не могут осуществить модернизацию. В то же время, по утверждениям НПЗ, их продукция является конкурентоспособной и не уступает по качеству импортной. Однако в сущности это не соответствует действительности. Именно на различия между импортируемой продукцией и производимой национальными НПЗ делался основной упор в процессе защиты интересов импортеров нефтепродуктов. Таким образом, было доказано, что импортируемые нефтепродукты и производимые украинскими НПЗ не являются схожими (аналогичными) и не могут быть взаимозаменяемыми. Ведь нельзя сравнивать новые европейские технологии производства топлива качества Евро-5, которые также используются белорусскими НПЗ, с топливом, производимым на Украине, которое, в лучшем случае, отвечает стандартам Евро-4. Следовательно, конкуренция не может возникнуть между топливом разного качества.

Не менее удивляет следующее убеждение истца, что вследствие использования новых технологий производства импортируемый продукт в конечном итоге дешевле по сравнению с продуктом, производимым НПЗ, что дает ему преимущества в конкуренции. Такое противоречие предоставляемой информации наводит на мысль о нечетко подготовленной позиции защиты НПЗ Украины.

Предсказуемость «непредвиденного» импорта

Что касается заявления о факторе резкого и неожиданного темпа роста импорта нефтепродуктов, хотелось бы отметить, что анализируемый в расследовании период с 2007 по 2010 год не мог полностью считаться показательным.

Во-первых, в это время резко выросли показатели по продаже автомобилей, в частности импортных, которые в основном рассчитаны на потребление топлива стандартов Евро-5. Такой рост сам по себе предполагал и увеличение продаж сопутствующей продукции. Поскольку национальные НПЗ не изготовляют бензин марки Евро-5, соответственно, вырос импорт этого вида топлива.

Во-вторых, динамика роста импорта в анализируемый период на графиках, представленных отечественными НПЗ, была плавной и предсказуемой, что позволяло приблизительно определить тенденцию и объемы поставок нефтепродуктов на Украину. Такая динамика сама по себе исключала элемент неожиданности.

Отдельно следует отметить деятельность небезызвестной компании «Ливелла», которая существенно повлияла на рост импорта нефтепродуктов в 2010 году. В частности, доля этой компании в общем объеме импорта нефтепродуктов в указанный период составляла не менее 50 %. Таким образом, данные по импорту нефтепродуктов за 2010 год не могли быть показательными и не должны были учитываться при анализе.

Негативное влияние на плохое состояние

Также можно поставить под сомнение утверждение заявителя, что объем импорта нефтепродуктов ухудшил финансовое положение отечественных НПЗ и общеэкономическое положение в стране. Следует отметить, что заявителем не были исследованы и проанализированы другие факторы, которые негативно сказались на деятельности национальных НПЗ, такие как экономический кризис, отсутствие модернизации НПЗ и их технологическая отсталость, непродуманная торговая политика. Также заявителем не была должным образом исследована ситуация в национальной отрасли производства нефтепродуктов, как того требует право ВТО, и не обоснована причинно-следственная связь между нанесенным ущербом или его угрозой и фактом роста импорта.

Таким образом, при защите интересов импортеров в ходе расследования было уделено отдельное внимание другим факторам, которые негативно сказались на национальной отрасли. В таком случае, согласно подпункту б) пункта 2 статьи 4 Соглашения о защитных мерах, если национальному производителю причиняет вред не только увеличение импорта, но и другие факторы, рост импорта не может считаться причиной ­серьезного ущерба.

Интересы оставили в покое

При принятии решения о применении специальных мер необходимо установить соответствие предлагаемых мер национальным интересам. При этом такие выводы должны основываться на оценке всех интересов, включая интересы национального товаропроизводителя и потребителей, влияние импорта, являющегося объектом расследования, на уровень занятости, инвестиции национального товаропроизводителя, а также на международные экономические отношения.

По результатам осуществленного анализа были сделаны выводы, что внедрение специальной пошлины нанесет ущерб национальным интересам Украины и будет иметь непредсказуемые последствия. Внедрение мер может негативно сказаться на инвестиционном климате, повышении цен на нефтепродукты, ухудшение их качества, что, в свою очередь, даст толчок общему росту цен и социальному напряжению. Также это даст возможность национальным НПЗ отложить планы по модернизации производства и переход на новые стандарты Евро‑5 на неопределенное время и, более того, монополизировать украинский рынок ­нефтепродуктов.

Проанализировав все полученные доводы, Минэкономики Украины приняло решение от 22 декабря 2011 года № СП-266/2011/4421-25, согласно которому специальное расследование относительно импорта на Украину отдельных неф­тепродуктов было прекращено без применения каких-либо защитных мер.

МАЛЬСКИЙ Олег — партнер МЮГ AstapovLawyers, г. Киев,

БУЖОР Виктория — юрист МЮГ AstapovLawyers, г. Киев

---

Мнение

Противоречивые производители

Наталия МИКОЛЬСКАЯ,
советник ЮФ «Саенко Харенко»,

Анжела МАХИНОВА,
юрист ЮФ «Саенко Харенко»

В последнее время наметилась тенденция «злоупотребления» национальными производителями своим правом инициировать специальные расследования относительно всего импорта независимо от страны происхождения товара. Так, национальные производители сознательно забывают, что специальные меры носят чрезвычайный характер и, согласно соглашениям ВТО и практике разрешения споров в рамках ВТО, могут применяться исключительно при одновременном наличии следующих факторов: подобности товара; непредвиденного, недавнего, внезапного, резкого и значительного роста импорта; причинен ущерб нацпроизводителю; существует причинно-следственная связь между ростом импорта и ущербом; применение специальных мер соответствует национальным интересам.

В специальном расследовании в отношении импорта на Украину отдельных неф­тепродуктов наша команда представляла интересы Ассоциации «Объединение операторов рынка нефтепродуктов Украины».

Прежде всего, материалы, поданные Минэнергетики, действовавшими в интересах НПЗ, для инициирования специального расследования, не содержали достаточных доказательств и обоснования необходимости его инициирования (информации о национальных производителях, в чьих интересах проводилось расследование, о схожести товаров, о наличии точных данных роста импорта и т.д).

В ходе расследования Минэнергетики и НПЗ не удалось доказать, что импортное топливо и топливо НПЗ являются схожими (в силу существенных различий в характеристиках и потребителях). Не было также установлено наличие роста импорта, необходимого для применения специальных мер: импорта непредвиденного (рост был обусловлен, например, перебоями с поставками импортной нефти на НПЗ; увеличением ставок акцизного налога; изменением структуры потребления и т.д.), недавнего и внезапного (поскольку рост наблюдался с 2005 года), резкого и значительного. Также не было опровергнуто наличие других, кроме импорта, факторов причинения ущерба НПЗ. Было установлено, что введение мер также не соответствует национальным интересам, поскольку могло привести к монополизации рынка и росту цен не только на топливо, но, впоследствии, и на все другие потребительские товары. С учетом всего этого рас­следование было завершено без применения мер.