Полтора года назад, 1 июля 1999 года, вступил в силу Закон Украины “Об исполнительном производстве”, закрепивший абсолютно новый для Украины механизм исполнения решений. Многие возлагали на этот закон надежды о значительном укреплении законности во время исполнения решений компетентных органов, однако, к сожалению, этого не произошло. Процент своевременного и полного исполнения решений как был, так и остается очень низким. В частности, по словам директора департамента исполнительной службы Виталия Тертичного, за этот год исполнено только 55,4 % из около 3 млн. исполнительных документов, находящихся в производстве. Неисполнение же какого-либо решения, даже самого незначительного, приводит не только к нарушению прав и законных интересов юридического или физического лица, но и подрывает авторитет власти.

Столь тревожная ситуация с исполнением решений обусловлена многими причинами — юным возрастом исполнительной службы, отсутствием нормальной материально-технической базы, непрофессионализмом ответственных работников. Немалую лепту в эту ситуацию вносит и несовершенство действующего законодательства. Исправить сложившуюся ситуацию решился народный депутат Украины Александр Лавринович, подав на рассмотрение Верховного Совета Украины законопроект “О внесении изменений в Закон Украины “Об исполнительном производстве”, разработанный им совместно со специалистами Министерства юстиции.

ЗАПРЕТ, КОТОРОГО НЕТ

Представленный проект насчитывает около полусотни изменений, новации затронут практически все стадии исполнительного производства. В частности, предлагается исключить из перечня решений, подлежащих исполнению государственной исполнительной службой (ГИС), исполнение решений судов в части лишения лица права заниматься определенные должности или занимать определенной деятельностью. По мнению народного депутата, это должно относиться к компетенции Государственного департамента по вопросам исполнения наказаний, поскольку именно на него возложено осуществление государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний. Кроме этого, исполнение данного вида наказания имеет ряд особенностей, не позволяющих государственным исполнителям реализовать его на практике. В итоге не исключена ситуация, когда этот вид наказаний вообще не будет исполняться никем (по крайней мере реально, а не формально), поскольку и у Государственного департамента по вопросам исполнения наказаний нет ни механизма, ни реальной возможности контролировать такое исполнение.

Вообще-то этот вопрос не так прост, как кажется. Указанный вид уголовного наказания достался нам в наследство от Советского Союза, где были все возможности его реального исполнения. Последние же десять лет он на практике превратился в простую формальность, поскольку у государства нет возможности контролировать кадровую политику негосударственных компаний. К сожалению, ни у кого нет желания реформировать этот институт, последовав, например, по стопам Национального банка. В новой редакции Закона Украины “О банках и банковской деятельности”, недавно принятого Верховным Советом, по инициативе Нацбанка была введена норма, дающая НБУ право запрещать людям, допустившим определенные правонарушения, работать в украинских банках. Если же, несмотря на запрет, этот человек устроился на работу в какой-либо банк, то Нацбанк может его уволить без согласования с руководством коммерческого банка. Было бы рационально наделить соответствующими полномочиями в отношении других категорий работников, например, налоговые органы. Предоставление же подобных функций Госдепартаменту по вопросам исполнения наказания будет лишь формальным решением проблемы.

ФУНКЦИИ НАДЗОРА

Существенные изменения планируется внести и в процедуру контроля и надзора за законностью исполнительного производства. Сейчас контроль и надзор за исполнительным производством осуществляет как начальник соответствующего отдела Государственной исполнительной службы, так и соответствующий прокурор. По мнению Александра Лавриновича, необходимо лишить прокуратуру функций надзора за исполнительным производством, поскольку, в соответствии с пунктом 9 Переходных положений Конституции, прокуратура продолжает осуществлять в соответствии с действующим законодательством, функцию надзора за соблюдением и применением законов, до введения в действие законов, регламентирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законности. В отношении органов исполнительного производства такой орган уже существует — это начальник отдела Государственной исполнительной службы. По словам народного депутата, подобная новация позволит значительно укрепить авторитет судебной власти, поскольку прокуратура уже не будет иметь возможности опротестовывать решения государственного исполнителя, препятствуя своевременному исполнению судебных и иных решений.

Законопроектом вводится и целый ряд небольших процедурных нововведений, позволяющих значительно улучшить процедуру исполнительного производства. В частности, государственный исполнитель будет открывать исполнительное производство на основании исполнительных документов, перечень которых содержится в специальной статье. По словам народного депутата, это позволит исключить значительное количество недоразумений, когда неясно, какие именно документы необходимо принимать к исполнению. Избежать многих недоразумений позволит и новая редакция статьи, регламентирующей место исполнения решений. Действующим законом предусматривается, что исполнительные действия производится либо по месту проживания должника, либо по месту местонахождения его имущества. При этом не регламентируется, кто и каким образом осуществляет выбор того или иного места исполнения взыскания. Проектом предусматривается, что право выбора места исполнения принадлежит взыскателю.

КТО СПРЯТАЛСЯ, ТОТ НЕ ВИНОВАТ

Также предлагается четко урегулировать права и обязанности сторон при заключении мирового соглашения. В частности, предусматривается, что стороны будут иметь право заключить мировое соглашение об окончании исполнительного производства, которое утверждается соответствующим судом. Кроме этого, стороны получат возможность заключить мировое соглашение о порядке проведения исполнительного производства, что является новшеством, утверждаемым начальником отдела ГИС.

Очень своевременными являются изменения, внесенные в перечень обстоятельств, обуславливающих обязательную остановку исполнительного производства. Например, после открытия арбитражным судом производства по делу о банкротстве должника исполнительное производство в отношении этого должника останавливается не во всех случаях, как это происходит сейчас. В частности, производство не останавливается при условии, если оно уже находится на стадии раздела взысканных сумм, а также при взыскании зарплаты, алиментов и других видов платежей, предусмотренных Законом Украины “О возобновлении платежеспособности должника или признании его банкротом”.

В то же время предполагается останавливать исполнительное производство в случае внесения протеста на соответствующее решение суда. Однако в 331 статье Гражданско-процессуального кодекса предусмотрено, что служебное лицо, внесшее протест, имеет право (однако не обязано) остановить производство по делу. А статья 100 Арбитражного процессуального кодекса гласит, что арбитражный суд по ходатайству стороны, протесту или по собственной инициативе может остановить производство по делу до окончания поверки. Как видно, действующие диспозитивные нормы кодексов предлагается поменять на жесткую императивную норму, а ради чего — неизвестно. Несколько расширяются основания для приостановления исполнительного производства по решению государственного исполнителя — оно может быть приостановлено на время проведения экспертизы, а также для предоставления сторонам времени на приглашение переводчика.

Предлагается расширить перечень причин для возвращения исполнительного документа взыскателю. Например, документ подлежит возвращению, если несмотря все предпринятые государственным исполнителем меры, невозможно установить месторасположение должника — юридического лица или место проживания должника — физического лица. В принципе это правильно, однако неясно, каким образом будут предоставлены соответствующие доказательства. Вероятно, что в случае неустановления места проживания физического лица необходимо решение суда о признании должника без вести пропавшим, Однако и в этом случае не исчезает возможность исполнения, поскольку после исчезновения должника наверняка осталось имущество этого лица, с которого и необходимо производить взыскание. В случае же неустановления месторасположения юридического лица для утверждения этого факта необходимо принятие компетентным органом решения о ликвидации данного лица либо о признании его банкротом. До принятия подобных решений, невозможно констатировать, что предприняты все меры для установления месторасположения юридического лица. При установлении этих обстоятельств необходимость во введении нового обстоятельства для возвращения исполнительного документа взыскателю отпадает, поскольку эти обстоятельства уже предусмотрены в действующем законе.

ИЩИ ВЕТРА В ПОЛЕ

Наиболее интересной является судьба средств, собранных в качестве исполнительного сбора, и выплаченных в качестве компенсации издержек, связанных с проведением исполнительных действий. В первоначальной редакции Закона Украины “Об исполнительном производстве” предполагалось направлять 50 % суммы исполнительного сбора в специальный фонд исполнительного производства на развитие материально-технического обеспечения государственной исполнительной службы и на премирование государственных исполнителей. Однако принятый вскоре Закон Украины “Об источниках финансирования органов государственной власти” отменил этот механизм. После этого, по словам народных депутатов, какие-либо внебюджетные фонды органов государственной власти должны быть ликвидированы и все средства должны направляться в общий фонд государственного бюджета. Впрочем, практика пошла по несколько иному пути, и средства, взысканные в качестве исполнительного сбора, или средства, выплаченные в качестве компенсации издержек, связанных с проведением исполнительных действий, в прошлом году не доходили ни до общего ни до специального фонда Государственного бюджета. В общем фонде государственного бюджета на 2000 год нет ни одного источника поступлений, даже отдаленно похожего на исполнительный сбор. Имеется лишь источник поступлений бюджета в размере 114 миллионов гривен под названием “иные доходы” (код бюджетной классификации 24060300). Однако по исторически сложившейся традиции под этим эвфимизмом подразумевают несколько своеобразные виды доходов, которые не имеют никакого отношения к исполнительному производству. Существует вероятность направления этих средств в специальный фонд Министерства юстиции, однако в прошлом году он составлял всего три с хвостиком миллиона гривен, а это ни как не соотносится с размерами взысканного за прошлый год исполнительного сбора.

В реальности судьба средств, полученных после взыскания исполнительного сбора, представляется несколько странной. Через месяц после принятия Закона Украины “Об источниках финансирования органов государственной власти” Кабинет Министров своим Постановлением утвердил положение о специальном фонде исполнительного производства. Этим постановлением устанавливается, что средства указанного фонда формируются за счет сумм исполнительного сбора, сумм, взысканных государственными исполнителями в качестве компенсации за издержки при проведении исполнительных действий (статья 45 Закона “Об исполнительном производстве”), а также за счет других средств, не запрещенных законодательством. 11 ноября того же 1999 года Министерство юстиции своим приказом утвердило инструкцию о порядке использования и учета средств специального фонда исполнительного производства. В этой инструкции уже были частично учтены соответствующие положения Закона “Об источниках финансирования…” и не предусматривалось финансирование материально-технической базы государственной исполнительной службы и премирование государственных исполнителей за счет средств фонда. В то же время в упомянутой инструкции утверждалось, что средства этого фонда являются внебюджетными и не перечисляются в госбюджет, что несколько не увязывается с действующим законодательством, в частности, со статьей 3 Закона Украины “Об источниках финансирования…”, утверждающей, что органам государственной власти запрещается создавать внебюджетные фонды.

Чрезвычайно интересны нормы инструкции, регламентирующие позиции на которые тратятся средства фонда. Единственной нормативно закрепленной позицией являются издержки на осуществление исполнительных действий, которые впоследствии взыскиваются с должника. На какие цели расходуются средства исполнительного сбора, привлеченные в фонд (а за прошлый год исполнительный сбор должен составить около 120 миллионов гривен) — неизвестно. Ясно лишь, что во внебюджетном фонде, созданном и контролируемом Министерством юстиции, аккумулируется в несколько раз больше средств, чем тратится на содержание этого министерства из Государственного бюджета.

К счастью, в проекте, предложенном Александром Лавриновичем, предлагается исправить сложившуюся ситуацию. В частности, предполагается, что все суммы исполнительного сбора направляются в специальный фонд государственного бюджета и используются на покрытие затрат, связанных с проведением исполнительных действий, развитие материально-технического обеспечения исполнительной службы и выплату вознаграждения государственным исполнителям за своевременное и полное исполнение исполнительного документа. Единственная неясность — куда будут идти и на какие цели будут использоваться средства, взысканные с должника за осуществление исполнительных действий, поскольку эти издержки планируется компенсировать также за счет исполнительного сбора. А издержки эти значительно возрастут. Сейчас оценка имущества должника проводится самим исполнителем, эксперт приглашается только в случае, если оценку произвести сложно или если взыскатель настаивает на оценке имущества экспертом. Проектом предполагается, что оценка имущества является обязательной, если стоимость имущества превышает 100 ННМДГ, т.е. 1700 гривен.

УКРСПЕЦЮСТ В ЗАКОНЕ

Серьезные изменения предполагается внести в порядок реализации имущества, на которое обращено взыскание. Сейчас реализация арестованного имущества, в соответствии с Законом Украины “Об исполнительном производстве”, осуществляется государственным исполнителем путем его продажи через специализированные организации, соответствующие структуры Министерства финансов, на публичных торгах или аукционах. Однако, мотивируя отсутствием соответствующей законодательной базы, в частности, Закона Украины “О порядке проведение публичных торгов” и Закона Украины “Об осуществлении операций с недвижимым имуществом”, Министерство юстиции в одностороннем порядке значительно сузило действующую норму и наделило правом реализовывать арестованное имущество Специализированное государственное предприятие Министерства юстиции “Укрспецюст”, созданное на основании постановления Кабинета Министров от 14 июля 1999 года. За последнее время в прессе появилось немало материалов о, скажем так, сомнительной законности данной монополии. В Министерство юстиции, по-видимому, этот факт также прекрасно осознают. Однако вместо того, чтобы отменить эту сомнительную практику, в проекте, вероятно с подачи Минюста, появляется новая редакция статьи 61 Закона, утверждающая, что реализация арестованного имущества, за определенными исключениями, осуществляется специализированной организацией Министерства юстиции на основании договора между этой организацией и исполнительной службой. В итоге на уровне закона легитимизируется создание сверхприбыльной (по данным специалистов Укрспецюст оставляет у себя 15 %) стоимости реализованного имущества) и абсолютно неподконтрольной государству организации.

В целом же можно констатировать, что в предложенном проекте наряду с внесением нескольких десятков незначительных, однако, судя по всему, необходимых поправок, планируется законодательно закрепить сомнительную монополию на реализацию имущества, на которое обращено взыскание. Одновременно с этим делается попытка легализировать средства, поступающие после уплаты исполнительного сбора.