С момента вступления в силу нового Уголовного кодекса Украины прошло два года. За это время на рассмотрение парламента поступило 65 законопроектов об изменениях в УК, принято 12 законов, которыми изменены редакции 15-ти статей, Кодекс дополнен двумя новыми статьями и одна из него исключена. Причем одно изменение касалось Переходных положений, а все остальные — Особенной части УК.

Если процесс внесения изменений в УК и дальше пойдет такими же темпами, то уже через несколько лет действующий УК, мягко говоря, неузнаваемо преобразится. И вряд ли в сторону усовершенствования.

Рассмотрим особенности субъектов соответствующих законодательных инициатив (см. Табл. 1 на стр. 15).

Таким образом, из числа законопроектов об изменениях в УК Украины, внесенных правительством Украины, почти половина были приняты и лишь 6 % — отклонены. И наоборот, лишь немногим более 6 % законопроектов, предложенных народными депутатами Украины, приняты, почти половина — отклонены, столько же — не рассмотрены.

Причем проекты, внесенные народными депутатами и принятые Верховным Советом, лоббировались правительством и международными организациями. Они касаются уголовной ответственности за отмывание «грязных» денег и нарушение правил производства, импорта и экспорта лазерных дисков. Все иные депутатские проекты поддержки не получили или пока не получили.

Причины такого положения вещей не только политические. Понятно, что не может не поддерживать правительственные законопроекты то большинство народных депутатов, которое сформировало правительство. Но, с другой стороны, среди отклоненных или не рассмотренных 43-х законопроектов лишь 25 внесены депутатами оппозиции. Почему же политически выдержанные 18 проектов не поддержаны? Думаю, в немалой степени это обусловлено их низким качеством.

Действительно, проекты Президента и правительства Украины разрабатывают прокуратура Украины, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Служба безопасности Украины, иные министерства и ведомства, имеющие в своем штате соответствующие юридические службы; эти проекты проходят экспертизу в Министерстве юстиции, в аппарате Кабинета Министров и в Администрации Президента Украины.

Народные депутаты обычно разрабатывают проекты, привлекая либо своих помощников, а среди них не так много квалифицированных юристов, либо юридические фирмы. К сожалению, они также не в состоянии обеспечить надлежащее качество нормопроектирования, и на то есть много причин.

Сказанное подтверждается общей статистикой прохождения законопроектов. Возьмем, к примеру, 3595 законопроектов, зарегистрированных за весь период работы Верховного Совета Украины III созыва. Из внесенных народными депутатами Украины 2155 проектов (60 %) было принято лишь 290 (13,5 % от общего количества внесенных депутатами). Из 1073 проектов (30 %), внесенных Кабинетом Министров Украины, было принято 426 (почти 40 %). А из 340 проектов (9,5 %), внесенных Президентом Украины, было принято 180 (53 % от всех внесенных Президентом) (см. Табл. 2 на стр. 15).

Как видим, в самом Верховном Совете Украины, состоящем из народных депутатов, депутатские законопроекты чаще не находят поддержки, чем президентские или правительственные. Из числа не поддержанных законопроектов депутатские составляют 85,8 %, из числа отозванных или возвращенных на доработку — 63,5 %, и по которым решение принять оказалось невозможным — 85,7 %.

Определенным образом о качестве законопроектов можно судить по выводам Главного научно-экспертного управления (НЭУ) аппарата Верховного Совета Украины, сделанным при подготовке заключений по внесенным на рассмотрение парламента законопроектам. (Согласно нормативным актам Верховного Совета Украины, вопрос о возможности рассмотрения того или иного законопроекта парламентом решается с учетом выводов указанного управления)(см. Табл. 3 на стр. 15).

Таким образом, менее трети депутатских законопроектов НЭУ признало годными для принятия, в то время как, по мнению НЭУ, может быть принята почти половина законопроектов, внесенных другими субъектами законодательной инициативы.

Для стороннего наблюдателя выводы НЭУ априори не будут показателем качества проектов. Поэтому предлагаю несколько примеров, чтобы специалисты могли представить хотя бы часть общей картины. Так, депутаты предлагали парламенту, например: вновь ввести смертную казнь (несмотря на известное решение Конституционного Суда Украины о том, что наличие смертной казни как вида наказания противоречит Конституции Украины); предусмотреть уголовную ответственность за такие деяния, как: неправильная медицинская диагностика, нарушение законодательства об аренде земельных участков, вранье (да-да, именно так: соврал — в тюрьму), незаконное проникновение в транспортное средство с любой целью, членство в масонских организациях и т.п., то есть деяния, либо не обладающие признаком общественной опасности, либо вовсе непонятные; признать криминальными деяния, уже давно признанные такими: серийное убийство, то есть убийство двух и более лиц в разное время, неоказание помощи больному военным медиком, посягательство на жизнь государственного исполнителя, внебюджетное финансирование судебных органов и т.п.

Можно вспомнить и о предлагаемых этими проектами санкциях. Скажем, в одном случае за угон автомобиля предлагалось установить пожизненное лишение свободы, в другом — предусмотреть наказание в виде ограничения свободы на срок до одного года (при том, что предусмотренное наказание — лишение свободы на срок от одного до пяти лет).

Все это свидетельствует об отсутствии самых общих знаний уголовного права у авторов проектов.

Справедливости ради следует отметить и тот факт, что бесспорные «ляпы» встречаются и в проектах законов о внесении изменений в УК, инициированных Кабинетом Министров Украины. Например, совсем недавно в целях борьбы с отмыванием «грязных» денег одним из них, в частности, предлагалось установить уголовную ответственность за «действия, совершенные с целью собрать денежные средства с намерением затем их использовать» (!?). Иными словами, копить деньги, по мнению авторов проекта, можно, но только если не мечтать о том, чтобы их потратить.

Остановимся и на тематике законопроектов. На какие же изменения в УК больше всего направлено внимание субъектов законодательной инициативы.

Из 65 законодательных предложений лишь 8 (12 %) касались Общей части УК (из них 2 — смертной казни и 4 — других вопросов наказания), а 57 (88 %) — криминализации, декриминализации конкретных деяний либо же изменения диспозиций и санкций статей Особенной части.

При этом наиболее популярными (в плане желания их изменить) являются нормы разделов: VII (преступления в сфере хозяйственной деятельности) — 22 законодательных предложения (прослеживается давняя тенденция — регулировать хозяйственные отношения с помощью уголовного закона), III (преступления против свободы личности) и V Особенной части УК (преступления против личных прав и свобод человека и гражданина) — по 5 предложений. Что касается двух последних разделов, то эти предложения относились чаще всего к политическим вопросам — уголовной ответственности за нарушения в сфере избирательного права и за клевету, в том числе в отношении государственных деятелей.

Меньше всего субъектов законодательной инициативы волнуют проблемы половых преступлений, преступлений против окружающей природной среды, против безопасности производства (нет предложений), а также преступлений в сфере служебной деятельности, воинских и преступлений против мира, безопасности человечества и международного правопорядка (по одному предложению).

Ограничить каким-либо образом право народных депутатов Украины на законодательную инициативу нельзя, поскольку они являются представителями народа. Кроме того, как следует из решения Конституционного Суда Украины № 5-рп/2001 от 17 мая 2001 года, народные депутаты Украины могут подавать в Верховный Совет Украины законопроекты по любому вопросу, за исключением Государственного бюджета Украины.

Вместе с тем специалисты в области конституционного права утверждают, что в основном конституции и регламенты зарубежных стран требуют, чтобы право законодательной инициативы осуществлялось парламентариями коллективно. Например, регламент германского бундестага требует подписания проекта или одной из фракций или 5 % депутатов. Это позволяет отсеивать «легкомысленные» законопроекты и отражает роль фракций, как бы направляющих устремления парламентариев в определенное русло. В силу исключительной сложности современных общественных проблем одному депутату чрезвычайно трудно составить законопроект, охватывающий все стороны проблемы и все возможные подводные камни. Слишком много факторов и данных следует принимать во внимание.

Изложенное позволяет, на мой взгляд, сделать вывод о том, что если не предусмотреть определенные минимальные меры, УК Украины не станет стабильным законом и не будет совершенствоваться.

Во-первых, следует законодательно урегулировать порядок подготовки законопроектов. Он должен включать, в частности, такие правила:

— если народными депутатами Украины вносятся на рассмотрение законопроекты, определяющие деяния, являющиеся преступлениями, то они должны разрабатываться только в соответствующем комитете Верховного Совета Украины — Комитете по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, поскольку именно комитеты осуществляют законопроектную работу (статья 89 Конституции Украины), причем каждый по своему профилю (статья 5 Закона Украины «О комитетах Верховного Совета Украины»). При этом по каждому проекту должна создаваться рабочая группа в составе не менее двух-трех докторов или кандидатов наук, а также других ведущих ученых, известных своими работами по данной теме, и равного количества практических работников, к сфере деятельности которых данный проект относится. Соответственно должны быть расширены комитеты, проводиться постоянные мониторинги специалистов, их предпочтительно включать в рабочие группы по тому или иному вопросу;

— законопроекты, касающиеся определения деяний, являющихся преступлениями, должны проходить обязательную научную экспертизу, например, в Академии правовых наук Украины, а также как минимум две независимые экспертизы — криминологическую, а также на соответствие данного проекта Конституции Украины и международным актам о правах человека — в общественных организациях.

Во-вторых, нужно в законодательном порядке (непосредственно в статье 3 УК) установить, что законы, касающиеся определения деяний, являющихся преступлениями, принимаются:

не менее чем тремя пятыми от конституционного состава Верховного Совета Украины (270-ю голосами);

не чаще чем один раз в течение каждой очередной сессии Верховного Совета Украины. При этом все соответствующие накопившиеся до определенной даты законодательные предложения следует обобщать, согласовывать между собой и принимать в виде одного законопроекта либо в пакете. В этой связи отмечу, что Государственная Дума РФ пять раз принимала по два-три закона о внесении изменений в УК одновременно.

Возможно, при более стабильной и благоприятной политической ситуации для системного усовершенствования и стабилизации законодательства такой порядок был бы целесообразным и в случае принятия законов, определяющих: основы гражданско-правовой ответственности, деяния, являющиеся административными и дисциплинарными правонарушениями; права и свободы человека и гражданина, их гарантии, основные обязанности гражданина; правовой режим собственности; гарантии предпринимательства; судоустройство; систему налогообложения и других основополагающих законов, перечисленных в статье 92 Конституции Украины.

В перспективе следовало бы путем внесения изменений в Конституцию Украины несколько ограничить право законодательной инициативы народных депутатов, а также ликвидировать возможность внесения изменений в УК в результате референдума.

Каждому юристу должно быть понятно, что в отличие от открытий законов природы, которые приспосабливают к общественным потребностям врачи, физики, биологи, наши научные результаты необходимы обществу лишь в том случае, если они находят свое воплощение в конкретных законах и иных нормативно-правовых актах и позволяют максимально правильно урегулировать общественные отношения. Поэтому мы должны сделать все от нас зависящее, чтобы безграмотными, хаотичными действиями отдельных соавторов-любителей не превратить Уголовный кодекс в уродливое, бессистемное и никому не понятное старорежимное уголовное положение, не дающее никакого шанса избежать судебных ошибок.

ХАВРОНЮК Николай — к.ю.н., г. Киев