Нельзя отрицать, что Революция достоинства создала сильный импульс к реформам или по крайней мере помогла сформулировать запрос на некоторые из них. Одно из наиболее востребованных Майданом преобразований — в сфере правоохранительной системы — происходит на Украине только сейчас. Законопроекты на эту тему вносились в парламент нынешнего созыва еще с января 2015 года. Однако наиболее перспективный законопроект в этой сфере был подан позже всего. Речь идет о разработанном правительственном проекте Закона Украины «О Национальной полиции» № 2822 (проект). 13 мая 2015 года он был внесен на рассмотрение Верховного Совета Украины, а уже 21 мая с.г. принят за основу. При этом оценки документ заслужил неоднозначные: профильный комитет поддержал документ, тогда как Главное научно-экспертное управление парламента рекомендовало вернуть его автору законодательной инициативы на доработку после принятия в первом чтении. Разброс мнений в адвокатской среде еще больше. Что же предложил Кабинет Министров Украины в своем законопроекте и на чем настаивают критики?

Структурные изменения

Согласно принятому за основу проекту, в составе Национальной полиции функционируют уголовная полиция, патрульная полиция, полиция охраны, специальная полиция, полиция особого назначения.

Руководство Национальной полицией осуществляет руководитель, утверждаемый правительством, а не сам министр, как сегодня. Таким руководителем может быть назначено лицо, которое соответствует общим условиям поступления на службу в полицию, имеет высшее полное юридическое образование, стаж работы в области права не менее семи лет, опыт работы на руководящих должностях не менее пяти лет. Обратим внимание на то, что образовательные требования к рядовым полицейским не установлены (согласно Закону Украины «О милиции», необходимо полное общее среднее образование). Руководитель Нацполиции наделен широкими полномочиями в кадровой сфере, включая прием на службу и увольнение полицейских.

Новации предполагает статья 50 проекта, в соответствии с которой для обеспечения прозрачного отбора и продвижения по службе полицейских создаются постоянные полицейские комиссии. В состав такой комиссии аппарата центрального органа управления Нацполиции обязательно входят: два представителя, определенные министром внутренних дел, не из числа полицейских; один представитель, определенный руководителем Национальной полиции; два представителя от общественности, рекомендованные омбудсменом, из числа лиц, имеющих безупречную репутацию, высокие профессиональные и моральные качества, общественный авторитет.

Согласно законопроекту № 2822, Национальная полиция, как центральный орган исполнительной власти, создается наряду с действующим МВД Украины. «Это вызывает некоторые сомнения в эффективности и четкости управления», — высказывает замечания Ольга Просянюк, адвокат, управляющий партнер АО AVER LEX. К тому же возникают вопросы относительно подразделений, которые должны функционировать в составе Нацполиции. В законопроекте указан перечень таких подразделений, однако не предусмотрено, какие вопросы относятся к сфере деятельности каждого из них, добавила г-жа Просянюк.

Знать меры

Как следует из норм статьи 17 проекта, полицейский выполняет соответствующие функции непрерывно. Так, полицейский независимо от местонахождения и времени суток в случае обращения к нему каких-либо лиц с сообщением о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, обязан принять меры по предупреждению и пресечению правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган Нацполиции.

Среди полицейских мероприятий предусмотрены, в частности, меры реагирования на правонарушения, превентивные меры и меры принуждения. Интерес вызывает перечень превентивных мер (статья 31 проекта): проверка документов лица; опрос лица; поверхностная проверка и осмотр; остановка транспортного средства; требование покинуть место и ограничение доступа к определенной территории; ограничение передвижения лица, транспортного средства или фактического владения вещью; проникновение в жилье или другое владение лица; проверка соблюдения требований разрешительной системы органов внутренних дел; применение автоматической фототехники (радара) и видеотехники. Причем основание, к примеру, для проверки документов — это наличие достаточных оснований считать, что лицо «намерено совершить правонарушение» (в соответствии со статьей 11 Закона Украины «О милиции» проверка документов возможна при подозрении в совершении правонарушений). Либо же если лицо находится «в месте осуществления специального полицейского контроля». «Считаем необходимым подчеркнуть разграничение поверхностного осмотра и обыска», — говорится в заключении ГНЭУ в контексте полицейских мер.

Среди новых спецсредств, применяемых полицейскими, можно выделить специальные красители, применяющиеся для маркировки лиц, которые «своими действиями провоцируют массовые или групповые нарушения правопорядка», с целью дальнейшего выявления и задержания, а также контроля за перемещением вещей.

Пять градусов по Цельсию

 

Напомним, что в парламент ранее был внесен еще один документ. 12 января с.г. экс-руководитель МВД, а ныне народный депутат Юрий Луценко внес проект Закона Украины «О Национальной полиции» № 1692. В настоящий момент он отозван, однако правительственный проект имеет с ним ряд схожих моментов.

Согласно этому документу, Нацполиция должна состоять из следующих подразделений: уголовной полиции, полиции общественной безопасности, транспортной полиции, дорожной полиции, полиции охраны, судебной полиции. В проекте экс-министра присутствовала оригинальная идея разрешить провокацию взятки для выявления добросовестности полицейских. Кроме того, он не позволял становиться полицейскими лицам старше 35 лет.

Законопроект № 1692 запрещал использовать средства для принудительной остановки транспорта в отношении мотороллеров и других ТС, тогда как проект № 2822 дополнил статью нормой о невозможности остановки пассажирского транспорта. При этом правительственный проект (в отличие от документа экс-главы МВД) содержит норму о том, что нельзя применять наручники более чем два часа непрерывного использования или без ослабления их давления.

В некоторых случаях принятый за основу законопроект ухудшил нормы проекта Юрия Луценко. Так, документ народного депутата не позволял применение водомета при температуре ниже + 10 °C. Правительственный же документ запрещает применение воды только при температуре ниже +5°C.

Децентрализация и полиграф

Альтернативным проектом был законопроект Украины о полиции и полицейской деятельности (№ 2822-1) авторства народных депутатов Игоря Луценко («Батькивщина») и Виталия Куприя (внефракционный). Отметим, что они подавали похожий законопроект еще в январе с.г., но под №1692-1. Позже ряд соавторов отозвали свои подписи от проекта (например, известная адвокат Елена Сотник), и документ был перерегистрирован.

Структура полиции должна была включать местную полицию, национальную полицию, финансовую полицию, пограничную полицию.

Среди инновационных идей следует отметить, в частности, децентрализацию управления в сфере ОВД, хотя и ограничивалась она Центральной Украиной. Аппарат национальной полиции предлагалось разместить в Черкассах, службу оперативного реагирования нацполиции — в Кировограде, а аппарат финансовой полиции — в городе Ирпень на Киевщине. В свою очередь аппарат пограничной полиции должен был размещаться в Хмельницком.

В правительственном проекте отсутствует идея осуществлять тайную проверку добросовестности полицейских с привлечением правозащитников. Не осталось в финальной версии законопроекта и нормы о применении полиграфа («психо-физиологических устройств») при назначении на должность и проведении дисциплинарных расследований. Такие нормы были как в документе авторства экс-министра Юрия Луценко, так и его однофамильца, общественного активиста Игоря Луценко.

Отметим, что документ, подготовленный МВД, не содержит целого ряда революционных новаций, которые могли быть с энтузиазмом восприняты общественностью и тем самым укрепили бы доверие к людям в форме.

Оценки практиков

«Доверять системе самой себя реформировать — сродни самолечению», — дает резкую оценку принятому законопроекту Ксения Проконова, адвокат, старший юрист практики правовой безопасности бизнеса АО «Юскутум». Наглядной иллюстрацией того, что законопроект № 1692 лучше, является грубое нарушение регламента «в части его якобы отзыва». Те, кто отозвал свои подписи, ссылались на то, что это необходимо, поскольку нужно учитывать мнение МВД по поводу реформы, а они готовы только к небольшим сдвигам. «Нужно принять закон, который изменит систему, пусть для этого и потребуются усилия», — уверена она. Слабой стороной законопроекта г-жа Проконова считает то, что все нормы отсылают к подзаконным актам: «Именно таким образом создается ситуация, когда правоохранители отдают приоритет инструкциям и приказам, не утруждая себя чтением даже Уголовного процессуального кодекса Украины и профильных законов». Также она подчеркивает, что в законопроекте не предоставляется возможность общественности влиять на назначение начальников полиции в каждом отдельном населенном пункте. Неприемлемо, по мнению юриста, отнесение к полномочиям полиции осуществление охраны на договорных основаниях: «Это приведет к закономерной ситуации, когда полицейские будут пренебрегать своим «бесплатным» долгом».

В то же время более оптимистично оценивает факт принятия законопроекта Сергей Гребенюк, советник ЮБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры» (Украина). «Безусловным позитивом законопроекта является довольно подробная регламентация основных полномочий полиции, в том числе и в части применения так называемых полицейских мер принуждения», — полагает адвокат. Также позитивно повлияет на систему подбора кадров в полиции отбор (конкурс) кандидатов на службу постоянными полицейскими комиссиями с участием общественности. Проект закона о Национальной полиции имеет и другие плюсы, хотя он и не является идеальным и подлежит дальнейшей «шлифовке»: недостаточно четко прописаны вопросы, связанные с проведением полицией оперативно-розыскных мероприятий (кроме розыска отдельных категорий граждан). Предлагая отменить действующий Закон Украины «О милиции», законопроект № 2822 фактически не меняет содержание других законов, регламентирующих осуществление ОРД именно органами милиции. При этом г-н Гребенюк добавил, что альтернативные законопроекты содержали ряд позитивных моментов, которые «целесообразно оставить в окончательном тексте закона».