Возврат к Конституции Украины в редакции закона № 2222-IV путем «восстановления действия отдельных положений» вызвал немало вопросов относительно процедуры подготовки, принятия и введения в действие этого акта. Ведь по названию это Закон Украины — «О восстановлении действия отдельных положений Конституции Украины», принятый 21 февраля 2014 года, а процедурно и по содержанию — некий иной акт, больше похожий на декларацию.

О правовой природе и юридической силе этого специфического закона, вступившего в силу со 2 марта 2014 года, нам рассказал Владимир Кампо, ученый-конституционалист, заслуженный юрист Украины, кандидат юридических наук, судья Конституционного Суда Украины (КСУ) в отставке.

 

— Владимир Михайлович, имел ли право украинский парламент «вернуть» действие Конституции 2004 года, несмотря на все проблемы с законом № 2222, которым были внесены изменения в Конституцию Украины 1996 года и в результате которого появился ее текст в редакции 2004 года? Если да, то на каком основании?

— Конечно, парламент такое право имел, поскольку по общему правилу право принимать, восстанавливать или прекращать действие, изменять или отменять текст Конституции полностью или частично — это естественное конституционное право парламента, практическое осуществление которого обусловлено также прямым или опосредованным участием народа (на консультативном или решающем конституционном референдуме, специальном конституционном собрании и т.д.).

Фактически избирая парламент, народ наделяет его полномочиями органа не только законодательной, но и учредительной власти. Правда, полномочия последней парламент, как уже отмечалось, должен реализовывать совместно с народом, в отдельных случаях — в обязательном порядке. С другой стороны, сам народ также не может принять Конституцию без участия парламента. Поэтому конституционная доктрина и практика в демократических странах исходят из такого принципа: учредительная власть, по праву принадлежащая народу, который является источником всей власти в государстве, может осуществляться его представительным органом только при прямом или опосредованном участии самого народа.

Формально за годы независимости никто украинский парламент в его праве осуществлять учредительную власть не ограничивал и не мог ограничивать. Ни со стороны Президента, ни со стороны исполнительной и судебной власти, в частности, КСУ, роль которого в 2010 году по делу относительно конституционности закона № 2222 сводилась лишь к контролю за соблюдением парламентом установленной Конституцией процедуры внесения в нее изменений. Другое дело, что Верховный Совет Украины в 2011–2013 годах не изъявлял намерения применить учредительную власть и возобновить действие Конституции 2004 года, хотя очевидно, что мог это сделать.

Когда же возникли политико-правовые предпосылки и был достигнут компромисс между основными парламентскими фракциями, Верховный Совет возобновил ее действие. Фактически основанием для принятия Акта о возобновлении Конституции 2004 года стали ужасные события 19–20 февраля 2014 года, связанные с организованным со стороны представителей органов власти убийством свыше сотни и ранением нескольких сотен участников мирного собрания на Майдане Независимости и прилегающих к нему улицах в городе Киеве. Следовательно, в данном случае основанием для восстановления действия Конституции 2004 года были не (или не только) конституционно-правовые проступки (нарушение присяги или применение процедуры импичмента Президента и т.д.). Основанием указанного акта парламента стали уголовно-правовые действия представителей органов власти, совершивших преступление против человечности — посягнувших на достоинство, жизнь и здоровье граждан, других физических лиц. Это произошло вопреки положению Конституции Украины, согласно которому человек является высшей социальной ценностью в государстве (часть 1 статьи 3).

Указанные события объединили парламент и способствовали приходу к власти нового парламентского большинства, формированию Верховным Советом правительства во главе с премьер-министром Украины Арсением Яценюком. Правовой основой деятельности данного правительства является Конституция 2004 года.

Случаи восстановления действия конституционных актов, которые по тем или иным причинам были отменены, в мировой конституционной практике существуют. Так, прибалтийские республики (Эстония, Латвия и Литва) еще в конце «горбачевской перестройки» (1984–1991 годы) возобновили свои демократические конституции, которые были приняты с образованием национальных государств после Первой мировой войны.

21 февраля 2014 года Верховный Совет Украины принял конституционным большинством Акт о возобновлении Конституции 2004 года — это акт учредительной власти, который является равным по своей юридической силе самому Основному Закону государства. Формально этот Акт не является частью текста Конституции Украины 2004 года, но вместе с ним он составляет, по нашему мнению, единое целое; эти два акта не могут применяться друг без друга. Во Франции такое сочетание конституционных актов именуется конституционным блоком.

Таким образом, Основной Закон Украины фактически состоит из Конституции 2004 года и Акта о ее возобновлении, который, считаем, должен применяться органами власти наравне с ее текстом.

 

— Должен ли был Верховный Совет придерживаться при принятии Акта о возобновлении Конституции 2004 года установленной Основным Законом процедуры внесения в нее изменений?

— Очевидно, что нет, потому что речь идет не об изменениях в Конституцию Украины, а о восстановлении действия ее текста с учетом уже внесенных в него изменений в 2004 году. Даже если последние изменения были внесены с нарушением конституционной процедуры их рассмотрения, принятия и обнародования, поскольку парламент подтвердил свое предыдущее решение 2004 года новым конституционным большинством.

Известно, что во многих странах своим решением парламент может нуллифицировать, то есть сделать фактически не действующим любой акт органа конституционного контроля. Именно это произошло с решением КСУ от 30 сентября 2010 года после принятия Верховным Советом Акта о возобновлении Конституции 2004 года.

Если еще продолжить затронутую в вопросе тему, то следует отметить, что принцип соблюдения парламентом процедуры внесения конституционных изменений не распространяется, в частности, на процедуру рассмотрения, принятия и обнародования текстов: а) Основного Закона; б) некоторых других актов учредительной власти. Например, Декларации о государственном суверенитете Украины 1990 года, Акта о провозглашении независимости Украины в 1991 году, а теперь и Акта о возобновлении Конституции 2004 года. Все эти акты, как и Конституция, являются первичными актами учредительной власти, вместе с тем законы о конституционных изменениях подлежат указанному контролю относительно соблюдения конституционной процедуры, поскольку они — вторичные акты данной власти.

Разумеется, в 2010 году Верховный Совет при поддержке конституционного большинства мог принять акт о возобновлении Конституции 1996 года, и тогда не возникла бы необходимость обращаться в КСУ. Но тогда парламентское большинство не нашло ничего лучшего, чем внесение конституционного представления в КСУ, который в соответствии с Конституцией и предварительными правовыми позициями, в частности, заложенными в решении 1998 года по делу о внесении изменений в Конституцию Украины (жаль, что критики решения 2010 года о нем не вспоминают), вынужден был его рассмотреть и соответствующим образом решить.

К сожалению, эти критики постоянно упоминают об определении КСУ 2008 года, которым было отказано в рассмотрении конституционности закона № 2222. Фактически это определение является лишь процессуальным документом, имеющим казуальное значение и никак не лишающим КСУ права его пересматривать при наличии достаточных оснований. Другое дело, что в случае пересмотра такого определения могут возникать моральные вопросы к судьям, изменившим свои взгляды на противоположные.

 

— Почему конституциедатель установил контроль КСУ за соблюдением парламентом процедуры внесения изменений в Конституцию Украины?

— Потому что эти изменения вносятся в форме закона, который в соответствии с процессуальным правом должен проверяться на предмет соблюдения конституционной процедуры вне зависимости от его материального содержания. Нарушение процедуры рассмотрения, принятия или обнародования такого закона наносит ущерб не отдельным правам и законным интересам физических и юридических лиц, а государству и правовой системе вообще. Практике КСУ известно несколько примеров отмены законов за нарушение парламентом установленной конституционной процедуры.

В конституциях многих стран органы конституционного контроля не имеют права проверять соблюдение указанной процедуры; конституциедатель в этих странах исходит из того, что в их парламентах соблюдение процедуры является достаточным и проблем не должно быть. На Украине конституциедатель пошел противоположным путем, учитывая незначительный опыт работы Верховного Совета в демократических условиях. Возможно, после революции Евромайдана 2014 года потребность в контроле за соблюдением процедуры принятия конституционных изменений фактически исчезнет: нет и не может быть угрозы правам человека и суверенитета и территориальной целостности государства.

 

— Должен ли будет Верховный Совет вынести вопрос об одобрении новой редакции Конституции Украины на всеукраинский референдум после ее утверждения парламентом, в том числе с целью преодоления определенных правовых позиций КСУ, которые устарели?

— На всеукраинский референдум обязательно должен выноситься проект новой редакции Конституции, который будет касаться положений I, III и XIII разделов. В других случаях данный референдум является факультативным.

В одном из решений КСУ пришел к выводу, что референдумов об изменении положений Конституции должно быть два: на одном следует выяснить намерение народа относительно изменений, а на втором — его волю. Прислушается ли конституциедатель к позиции КСУ — несложно догадаться, ведь Верховный Совет всегда может конституционным большинством принять нужное ему решение.

 

— Владимир Михайлович, спасибо за беседу.

— Спасибо и вам.

 

(Беседовала Ирина ГОНЧАР,
«Юридическая практика»)