Последние изменения в законодательстве в сфере проведения контроля по вопросам труда и усиления ответственности за нарушения вызвали значительные волнения среди украинских компаний. Кроме привычных проверок введена новая форма контроля — инспектирование, по поводу чего на практике возникло больше вопросов, чем ответов, в частности, относительно применимых норм права, компетенции уполномоченных органов и механизмов защиты компании от несанкционированных визитов проверяющих.

Традиционно контроль за соблюдением законодательства о труде и занятости населения осуществляется в порядке, установленном Законом «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (Закон о госконтроле) с учетом особенностей, определенных законами в соответствующей сфере и международными договорами. При этом в обязательном порядке независимо от норм специальных законов должны соблюдаться требования статей 1, 3, частей 1, 4, 6–8, абзаца 2 части 10, частей 13, 14 статьи 4, частей 1–4 статьи 5, части 3 статьи 6, частей 1–4, 6 статьи 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, части 3 статьи 22 Закона о госконтроле, что установлено абзацем 4 статьи 2 данного Закона.

Специальные законы, регулирующие порядок контроля за соблюдением законодательства о труде, на Украине отсутствуют. Так, Закон о госконтроле в полном объеме распространяет свое действие на порядок контроля по вопросам труда и занятости населения.

 

Субъекты проведения проверок

В соответствии с Законом о госконтроле приказом Минсоцполитики № 390 от 2 июля 2012 года утвержден Порядок проведения проверок должностными лицами Государственной инспекции по вопросам труда и ее территориальных органов (Порядок № 390).

Порядок № 390 уточняет некоторые положения Закона о госконтроле и устанавливает формы документов, которые составляются в ходе проверок, а именно:

— акта проверки (содержит перечень вопросов проверки);

— предписания;

— протокола об административном правонарушении;

— постановления о наложении административного взыскания.

Уполномоченным органом по осуществлению государственного контроля по вопросам труда, согласно статье 259 Кодекса законов о труде (КЗоТ), является центральный орган исполнительной власти, то есть Государственная служба Украины по вопросам труда (Гоструда).

Следует отметить, что Гоструда выступает правопреемником Государственной инспекции по вопросам труда.

При этом новый Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины «О некоторых вопросах реализации статьи 259 КЗоТ и статьи 34 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» от 26 апреля 2017 года № 295 (Порядок № 295) устанавливает, что уполномочены осуществлять контроль по вопросам труда инспекторы Гоструда (что соответствует статье 259 КЗоТ и Порядку №390) и инспекторы исполнительных органов местных советов (относительно вопросов оплаты труда и оформления трудовых отношений).

Вместе с тем органы местного самоуправления в силу части 3 статьи 34 Закона «О местном самоуправлении на Украине» наделены делегированными полномочиями осуществлять контроль по вопросам труда на соответствующих территориях и налагать штрафы за нарушения в порядке, предусмотренном законодательством. Органы местного самоуправления имеют право выступать с инициативой и организовывать проверки по вопросам осуществления делегированных полномочий, а в сфере контроля за соблюдением законодательства о труде — проводить проверки на предприятиях, в учреждениях и в организациях коммунальной собственности, а также проверки в отношении физических лиц, использующих труд наемных работников.

При этом ни статья 259 КЗоТ, ни Закон о госконтроле не наделяют инспекторов местных советов никакими полномочиями в осуществлении контроля за соблюдением законодательства о труде.

К тому же сам новый Порядок №295, как указано в пункте 3 постановления Кабинета Министров Украины, которым он утвержден, носит рекомендательный характер для органов местных советов.

Таким образом, на законодательном уровне для органов местного самоуправления отсутствует какой-либо обязательный порядок осуществления контроля по вопросам труда. При этом, как видно из норм закона, такой контроль в форме проверки органами местного самоуправления может проводиться исключительно по отношению к юридическим лицам коммунальной формы собственности и физическим лицам, использующим наемных работников, что вызывает сомнения в полномочиях инспекторов по труду органов местных советов.

Следует отметить, что механизм контроля по вопросам труда, установленный Порядком №295, не соответствует положениям Закона о госконтроле и статье 259 КЗоТ, во исполнение которой он был принят, а в некоторых случаях даже противоречит им.

Поскольку Закон имеет высшую силу над подзаконными актами независимо от очередности их принятия, Порядок № 295 может быть применим после приведения в соответствие норм данного Порядка и Закона. До этого момента проведение контроля в соответствии с Порядком № 295 можно поставить под сомнение.

Однако такой логики, полностью соответствующей основам права, судя по всему, придерживаются не все государственные органы. По официальным данным, пилотная компания по контролю за соблюдением законодательства о труде с учетом положений нового Порядка №295 начата с мая текущего года в Одесской, Львовской, Черкасской и Херсонской областях. Информация о фактах проведения инспекционных посещений или официального обжалования Порядка № 295 на текущий момент не известна.

 

Инспектирование — новая форма

В связи с противоречивостью механизма контроля за соблюдением законодательства о труде, утвержденного Законом о госконтроле и Порядком № 390, и нового механизма, утвержденного Порядком №295, инспектирование целесообразно рассматривать как отдельную форму контроля.

Контроль, согласно Порядку № 295, может осуществляться в таких формах, как инспекционное посещение и невыездное инспектирование.

Как следует из статьи 1 Закона о госконтроле, инспектирование относится к иным формам госконтроля, хотя в части 3 статьи 7 данного Закона инспектирование упоминается как форма мероприятия по контролю.

В отличие от проверок инспектирование всегда носит внеплановый характер.

Полномочия инспектора по труду при инспектировании подтверждаются служебным удостоверением, в котором указываются Ф.И.О., орган контроля, должность, дата выдачи, номер (форма утверждена приказом Минсоцполитики от 24 мая 2017 года №866).

Удостоверения инспекторам Гоструда и инспекторам органов местного самоуправления выдает Гоструда, которая также ведет единый реестр таких удостоверений.

В случае проведения проверки полномочия инспектора подтверждаются удостоверением и направлением на проверку. Примечательно, что в контексте Закона о госконтроле под удостоверением и направлением понимается единый документ. При инспектировании наличие направления не предусмотрено. Так, отсутствие направления при проверке становится основанием для недопуска инспектора, а при инспектировании отсутствие такого направления лишь дает повод для оспаривания результатов инспекционного посещения, но не препятствует его проведению.

Закон предусматривает исчерпывающий перечень оснований для проведения инспектирования:

а) прямые, при наличии которых инспектирование проводится в любом случае:

— обращение работника о нарушении законодательства о труде в отношении него;

— обращение лица, в отношении которого нарушены правила оформления трудовых отношений (при проверке по труду первые два основания относятся к косвенным — проверка проводится после согласования с органом Гоструда (согласно статье 7 Закона о госконтроле);

— решение руководителя органа контроля о проведении инспекционного посещения исключительно по вопросу оформления трудовых отношений. Основанием для принятия такого решения может быть информация о нарушениях, полученная из СМИ;

— решение суда, сообщение правоохранительных органов о фактах, свидетельствующих о наличии нарушений;

б) косвенные, при наличии которых решение о целесообразности ­инспектирования принимает руководитель контролирующего органа:

— сообщения должностных лиц органов государственного надзора о выявленных нарушениях;

— информация о нарушениях, полученная от органов фискальной службы и Пенсионного фонда.

Порядок № 295 определяет перечень обстоятельств, свидетельствующих о нарушениях, к ним среди прочего относится информация о работниках, выполняющих работы по гражданско-правовым договорам у одного работодателя больше года, и о работодателях, у которых более 30 % работников работают на условиях гражданско-правовых договоров.

Продолжительность инспектирования, как и внеплановых проверок, не может превышать десять рабочих дней для средних и крупных предприятий, два рабочих дня — для субъектов микропредпринимательства и малых предприятий. Однако количество и суммарная продолжительность процедур инспектирования за какой-либо период не ограничены.

Основаниями для недопуска инспектора к инспектированию являются:

— отсутствие служебного удостоверения;

— отсутствие на сайте Гоструда решения Минсоцполитики о формах служебного удостоверения инспектора труда, акте, справке, предписании, требовании, перечне вопросов, которые подлежат инспектированию (на момент написания статьи формы не утверждены).

— превышение срока инспекционного посещения.

Инспектирование оформляется документально, при косвенных основаниях составляется приказ о проведении инспектирования. Во время инспекционного посещения инспектор должен предъявить руководителю компании служебное удостоверение. По окончании проверки составляется акт в двух экземплярах, один из которых передается компании. Акт подписывают инспектор по труду и руководитель компании.

Если субъект посещения не согласен с изложенной в акте информацией, акт подписывается с замечаниями. Замечания могут быть поданы компанией не позднее трех дней с даты подписания акта. Инспектор в течение трех рабочих дней с момента получения замечаний обязан предоставить мотивированный ответ в письменной форме.

Перед подписанием акта, как указано в подпункте 4 пункта 14 Порядка № 295, инспектор по требованию компании обязан расписаться в журнале инспекционных проверок (несмотря на то что проверка и инспектирование — это разные формы контроля).

Следует обратить внимание, что, согласно части 12 статьи 4 Закона о госконтроле, запись в журнал проверок вносится перед началом проверки.

При выявлении нарушений инспектор не позднее следующего рабочего дня после подписания акта составляет предписание с указанием срока на их устранение.

В случае выполнения предписания компания к ответственности не привлекается.

Но есть и исключения: штраф налагается одновременно с вынесением предписания и независимо от факта устранения нарушений в случае использования труда неоформленных работников (96 000 грн), несвоевременной/неполной выплаты заработной платы (9600 грн), несоблюдения минимальных гарантий в сфере оплаты труда (32 000 грн).

 

Практические аспекты

Несоответствие порядка инспектирования требованиям Закона о госконтроле, с одной стороны, создает условия для произвола со стороны контролирующих органов, с другой — позволяет компании ссылаться именно на Закон и оспаривать неправомерные действия инспекторов по труду, поэтому особенно важно помнить о правах компании и ее работников. Это такие права, как:

1) право понимать, кто и зачем пришел: компания вправе переписать данные удостоверения инспектора, ознакомиться с направлением на проверку и получить его копию, просить инспектора показать на сайте Гоструда опубликованные формы акта, предписания требований, требовать у инспектора внести запись в журнал перед началом проверки (ссылаясь на норму части 12 статьи 4 Закона о госконтроле), требовать у инспектора второй экземпляр или копии всех документов, с которыми пришел инспектор, если они касаются деятельности компании;

2) право работников не предоставлять пояснения инспектору: согласно статье 63 Конституции Украины, лицо не несет ответственности за отказ от дачи показаний или пояснений в отношении себя. Исходя из этого, работники не обязаны давать пояснения инспектору, если у них есть опасения, что эти пояснения в дальнейшем будут использованы против них;

3) право присутствовать при проведении проверки: инспектору должно быть выделено рабочее место в компании, он имеет право входить во все помещения и ознакомляться с документами. В интересах компании обеспечить, чтобы во время проверки рядом с инспектором находился сотрудник и немедленно сообщал о любых нарушениях со стороны инспектора. При этом уполномоченным вести общение с инспектором является исключительно руководитель компании либо его представитель;

4) право воспользоваться правовой помощью адвоката: согласно статье 59 Конституции Украины, каждый имеет право на профессиональную правовую помощь. Как любой сотрудник лично, так и компания в целом имеют право в любой момент в ходе проведения контроля привлечь адвоката;

5) право предоставлять инспектору пояснения, замечания или возражения (в частности, в акте указывается, что возражения прилагаются или будут дополнительно подготовлены);

6) право обжаловать неправомерные действия инспекторов в административном либо судебном порядке;

7) право получить консультативную помощь от инспектора на любом этапе проведения контроля: речь идет о разъяснении прав и обязанностей компании и ее работников, требований к осуществлению контроля. Индивидуальные консультации предоставляются компании в течение 15 календарных дней с момента получения запроса. Компания не может быть привлечена к ответственности, если она действует в соответствии с консультацией;

8) право не допустить инспектора к проведению контроля. Для этого предусмотрены разные основания.

Безусловными основаниями являются отсутствие удостоверения инспектора и превышение сроков для проведения контроля (то есть сначала инспектора допустили в компанию, но он задержался более чем на два рабочих дня (десять рабочих дней).

Недопуск инспектора в компанию на других основаниях может быть истолкован как препятствование в проведении контроля, в результате чего на компанию может быть наложен штраф до 320 000 грн.

С учетом норм Закона № 1774- VIII, которым внесены изменения в КЗоТ в части повышения ответственности за нарушение требований законодательства о труде, который вступил в силу 1 января  с.г., следует соизмерять риски, связанные с проведением контроля по труду в компании, и риск привлечения компании к ответственности за недопуск или препятствование контролю, установленной статьей 265 КЗоТ.

 

Выводы

Таким образом, можно предположить: когда компанию посетит представитель контролирующего органа, однозначно понять, кто (инспектор Гоструда или органа местного самоуправления) и с чем (с инспектированием или проверкой) пришел, окажется непросто.

При этом до тех пор, пока не будут утверждены и опубликованы формы для инспектирования, у компании есть основания не допускать такого инспектора или требовать направления на проверку по труду.

Учитывая текущее состояние законодательного урегулирования порядка осуществления контроля по вопросам труда, для которого характерно отсутствие какой-либо правовой определенности, предположить, каким образом будет проводиться инспектирование по вопросам труда в рамках правового поля крайне затруднительно, поскольку проведение инспектирования до момента урегулирования законодательной базы не может считаться легитимным.

 

КАРПЕНКО Максим — адвокат, юрист ЮФ «АНК», г. Одесса,

КОЧ Елена — помощник адвоката, юрист ЮФ «АНК», г. Одесса

---

Комментарии

Привести в порядок

Виталий МАЗУР, партнер ЮФ SENSUM

Действительно, сложилась ситуация, когда подзаконный нормативно-правовой акт, который должен был детализировать порядок проведения проверок в сфере осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде (постановление Кабинета Министров Украины № 295 от 26 апреля 2017 года) и тем самым внести ясность в этой сфере, во многом противоречит и не соответствует нормам Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности». Это касается и несоответствия форм государственного контроля, установленных Порядком № 295 (инспекционное посещение и невыездное инспектирование) и установленных Законом о госконтроле (речь идет о проверках, ревизиях, осмотрах, обследованиях и о других формах, установленных законом), и несоответствия перечня документов, которые необходимо предъявить перед началом контрольного мероприятия, и несоответствия времени, когда могут быть осуществлены контрольные мероприятия, и несоответствия места проведения контрольных мероприятий и т.д.

Такие несоответствия и противоречия могут привести к злоупотреблениям со стороны государственных органов, следовательно, к излишнему давлению на бизнес. Однако и у субъектов хозяйствования есть реальный механизм защиты своих прав, в том числе и в судебном порядке, поскольку закон имеет высшую юридическую силу по отношению к подзаконному нормативно-правовому акту. Но все же целесообразно привести Порядок № 295 в соответствие с действующими законами и международными договорами уже сейчас, а не дожидаться, пока суды растолкуют нормы закона и установят «правила игры», как это часто бывает в нашей стране.

 

Обжалование есть

Андрей СИВАК, партнер АО «Шкребец и Партнеры»

К проекту По­рядка № 295 в связи с несоответствием действующему законодательству в свое время высказала обоснованные существенные замечания Государственная регуляторная служба Украины. Также определением Окружного административного суда г. Киева от 19 мая с.г. открыто производство по делу № 826/5764/17 о признании противоправным и отмене данного постановления, судебное рассмотрение назначено на 6 сентября с.г.

Кроме того, есть случаи оспаривания в судебном порядке решений об изменении структуры исполнительных органов местных советов, создании инспекций по вопросам контроля за соблюдением законодательства о труде и занятости населения и установлении отсутствия компетенции относительно контроля (например, дело № 200/4659/17 Бабушкинского районного суда г. Днепра). В настоящий момент в реестре удостоверений инспекторов Государственной службы Украины по вопросам труда отсутствует информация о выданных удостоверениях должностным лицам исполнительных органов местных советов, что с учетом положения пункта 3 Порядка № 295 пока исключает инспекционные посещения со стороны органов местного самоуправления.