29 ноября 2005 года народными депу­татами Николаем Онищуком и Сергеем Слабенко зарегистрирован законопроект «Об адвокатуре» № 7051-2.

Редкий случай — по одному вопросу Верховный Совет Украины альтернативно рассматривает три законопроекта: упомянутый законопроект № 7051-2, ­законопроект «Об адвокатуре» № 7051, внесенный депутатами Марией Маркуш, Владимиром Демехиным, Юрием Кармазиным, и законопроект «Об адвокатуре» № 7051-1, внесенный депутатами Сергеем Головатым, Сергеем Соболевым, ­Владимиром Стретовичем, Виктором Мусиякой.

Чем же существенно отличаются законопроекты и является ли подача законопроекта № 7051-2 за несколько дней до запланированного рассмотрения в сессионном зале предыдущих законопроектов свидетельством концептуального несогласия с их положениями? Подтверждением этому могли бы служить только концептуальная новизна положений законопроекта № 7051-2 и высокий уровень юридико-технического их воплощения.

До 29 ноября 2005 года на рассмотрение Верховного Совета Украины было подано два концептуально разных законопроекта — законопроект № 7051 и законопроект № 7051-1.

Повторяющий по существу законопроект «Об адвокатуре» № 3061, который был отклонен Верховным Советом Украины 24 сентября 2004 года, законопроект № 7051 уже дважды успел быть признан неприемлемым Съездом адвокатов Украины — 25 июня и 26 ноября 2005 года. Не последнюю роль в этом сыграла воплотившаяся в нормах законопроекта № 7051 и противоречащая нормам Конституции Украины идея создания Всеукраинской палаты адвокатов — общественной организации по типу Союза адвокатов Украины, но с обязательным членством, посредством которой разработчики законопроекта предлагали организовать адвокатуру. Именно эта идея, регулированию которой посвящено 18(!) из 61 статьи (часть 2 статьи 3, статья 6, статьи 47—62) законопроекта № 7051, существенно отличает его концепцию, и именно от нее на заседании Комитета по вопросам правовой политики Верховного Совета Украины 6 ноября 2005 года отказалась г-жа Маркуш, тем самым поставив под сомнение целесообразность всего законопроекта.

Законопроект № 7051-1 предложил противоположный путь развития адвокатуры и вместо создания организации с обязательным членством предусмотрел систему органов адвокатского самоуправления. По мнению разработчиков законопроекта № 7051-1, адвокатура Украины уже сформирована и состоит из адвокатов. Цель законопроекта — организовать ее, в связи с чем самими же адвокатами должны быть созданы коллегиальные органы адвокатского самоуправления регионального (собрания и советы адвокатов) и национального уровня (съезд и национальный совет адвокатов). Такой подход полностью согласовывается с нормами Конституции Украины и международных актов. Так, согласно пункту 24 Основных положений о роли адвокатов, принятых в августе 1990 года Конгрессом ООН, «адвокатам должно быть предоставлено право формировать самоуправляемые ассоциации для представительства интересов, постоянного обучения и поддержания их профессионального уровня».

Путь, избранный разработчиками законопроекта № 7051-1, был позаимствован и положен в основу законопроекта № 7051-2. Как и в законопроекте № 7051-1 — отсутствие необходимости обязательного членства, двухуровневая система профессионального самоуправления во главе со Съездом адвокатов Украины, но с концентрацией максимального количества полномочий у общих собраний адвокатов регионов.

Вот только количество адвокатов, входящих в представительские органы согласно проекту № 7051-2, — новелла. 45 человек для одного только Совета адвокатуры Украины — постоянно действующего органа, могут оказаться обременительны и в корне подорвать идею независимости адвокатуры, по крайней мере, в части самофинансирования. Либо же непомерные затраты лягут на плечи рядового адвоката. Способы финансового обеспечения органов профессионального самоуправления абсолютно разные, даже терминологически авторы не определились — кроме всевозможных процедурных платежей адвокат будет вносить то ли «профессиональный сбор», который «скромно» закреплен среди обязанностей адвоката (статья 14), то ли «профессиональный взнос», размер которого определяется региональными общими собраниями адвокатов (статья 55). Причем оба платежа отсутствуют(!) среди перечня источников финансового обеспечения адвокатуры (статья 58).

Возможно, этой же целью нужно оправдывать наличие штрафов (!) как вида дисциплинарного взыскания адвоката. Кроме того, что это положение несостоятельно с точки зрения теории юридической ответственности, оно способно породить и определенную практическую опасность. Случаи применения штрафа как вида взыскания законопроектом № 7051-2 не определены. А ведь именно законом, согласно статье 92 Конституции Украины, определяются деяния, являющиеся дисциплинарными правонарушениями, и ответственность за них. Все это может привести к:

1) предвзятости дисциплинарного производства, когда с целью получения средств на нужды самоуправления будут взыскиваться суммы штрафов с порой ни в чем не повинных адвокатов;

2) фактической замене штрафом более суровых видов взысканий. К примеру, лишение свидетельства о праве на занятие адвокатской деятельностью в отличие от штрафов не влияет на уровень финансового обеспечения органов профессионального самоуправления адвокатуры, что уменьшит случаи применения этого вида дисциплинарного взыскания, даже при наличии на то объективных оснований.

Отличительной чертой ­законопроекта № 7051-2 может служить существование квалификационно-дисциплинарных и апелляционной комиссий адвокатуры (хотя как структурные подразделения ВПА они предлагались законопроектом № 7051). Удивляет факт невключения данных органов в предлагаемую систему органов (форм) профессионального само­управления адвокатуры (статья 50), ибо их роль и статус выходят за пределы компетенции непоименованных вспомогательных и совещательных органов (часть 4 статьи 50).

Основания получения статуса адвоката в части требований, предъявляемых к претенденту, очень схожи с предусмотренными законопроектом № 7051. Вот только стажировку законопроект № 7051-2 предлагает проходить после сдачи квалификационных экзаменов. В таком случае экзамены теряют свою цель, ибо фактически будут проверять уровень «вузовской» подготовки претендента, а также навыков, полученных им во время приобретения общего стажа в отрасли права. Обстоятельства, не позволяющие лицу приобрести статус адвоката, в законопроекте № 7051-2 унифицированы с законопроектом № 7051-1.

Важным моментом в контексте вступления Украины в ВТО является решение вопроса о возможности предоставления на территории нашего государства правовой помощи иностранными адвокатами. Подобно законопроекту № 7051 законопроект № 7051-2 допускает совершение такими лицами адвокатской деятельности по вопросам применения законодательства государства, в котором ими получен статус адвоката. Такое положение не может быть безоговорочным. Необходимо ограничить круг иностранных государств теми, с которыми Украина имеет соответствующие международные договоры или которые предоставляют такую же возможность украинским адвокатам. Такой подход существует, например, в Словакии.

Не предполагает новизны законопроект № 7051-2 и в части урегулирования предоставления правовой помощи по назначению в уголовном деле — назначать защитника через региональные советы адвокатуры во всех случаях предлагает и законопроект № 7051-1. Приняв такую идею, законопроект № 7051-2 решает вопрос частично — через советы адвокатов назначение защитника нужно проводить в тех случаях, когда его участие в уголовном процессе является обязательным. О других случаях (например, пункт 2 части 3 статьи 47 УПК Украины) законопроект № 7051-2 умалчивает.

С отсутствием у общества доступа к достоверной и обновляемой информации о составе адвокатуры разработчики законопроекта № 7051-2 решили бороться проверенными методами — созданием единого реестра адвокатов с открытым доступом. Только механизм открытого доступа к данным реестра, равно как и их оперативного обновления, законопроектом № 7051-2 не предусмотрен, вместо чего закреплено положение о существовании среди сведений реестра «ограниченной (!) информации». Как не вспомнить идею о размещении данных реестра на веб-сайте в сети Интернет и установлении обязанности адвоката в четкие сроки предоставлять соответствующие данные регистратору, уже воплотившуюся в законопроекте № 7051-1?!

Расширение профессиональных прав адвокатов и гарантий адвокатской деятельности — общая концептуальная цель всех трех законопроектов. Законопроект № 7051Такая же необходимость очевидна при анализе предложенных гарантий, в большинстве из которых адвокатура действительно нуждается. В этом законопроект № 7051-2 заметно уступает все тому же законопроекту № 7051-1, в котором кроме существенно расширенных прав адвокатов и гарантий адвокатской деятельности предусмотрен механизм их реализации, в том числе и нормативный.

В отличие от предыдущих законопроектов законопроект № 7051-2 не решает вопрос пенсионного обеспечения адвокатов, — положения статьи 21 законопроекта либо отсылочные, либо дублируют общие положения пенсионного законодательства.

Относительно налогообложения законопроект № 7051-2 перенял позиции предыдущих законопроектов: из № 7051 — декларативное положение о возможности перехода на упрощенную форму налого­обложения, из № 7051-1 — идею включения затрат, связанных с осуществлением адвокатской деятельности, в налоговый кредит. Вот только сам факт регулирования налоговых вопросов Законом «Об адвокатуре» вызывает сомнение.

Предлагает законопроект № 7051-2 и свои нововведения, которые могли бы быть позаимствованы законопроектами № 7051 и № 7051-1. Например, наложение запрета на осуществление адвокатом предпринимательской деятельности по предоставлению юридических услуг, упрощенный порядок (без экзаменов и стажировки) получения статуса адвоката лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью по предоставлению юридических услуг на протяжении последних 5 лет, создание и ведение отдельного Реестра адвокатов иностранных государств.

И все же по основным концептуальным положениям законопроект № 7051-2 существенно не отличается от предшественников, и наибольшее родство проявляется с законопроектом № 7051-1. Все концептуальные отличия, имеющие рациональные зерна, абсолютно отделимы от законопроекта № 7051-2 и могли быть имплементированы в уже существующие законопроекты.

Если же говорить о юридической технике законопроекта № 7051-2, то, к сожалению, он не содержит четкой и продуманной структуры. Последствиями отсутствия системного определения основных терминов является «громоздкость» и казуистичность юридических конструкций, непоследовательное и некорректное употребление терминологии. Содержащееся в пункте 14 Заключительных и переходных положений законопроекта № 7051-2 предписание Кабинету Министров Украины разработать и подать на рассмотрение в Верховный Совет Украины изменения в действующее законодательство закладывает последующую коллизионность законодательства об адвокатуре.

Законопроект № 7051-2 рассматривался профильным комитетом Верховного Совета Украины без предварительного затребования заключений (отзывов) со стороны соответствующих «министерств и ведомств, других органов, учреждений и организаций, а также отдельных специалистов» (статья 6.3.4 Регламента Верховного Совета Украины). Хотя, согласно Регламенту, это является правом комитета, но, по нашему мнению, отсутствие таких заключений дает больше места субъективному усмотрению.

Как в сессионном зале 2 декабря 2005 года, так и во время обсуждения всех трех законопроектов Комитетом по вопросам правовой политики 6 декабря 2005 года единство среди депутатов отсутствовало. Оптимальным вариантом в сложившейся ситуации представляется объединение усилий депутатов и создание под общим авторством на базе одного из законопроектов единого проекта Закона Украины «Об адвокатуре» с последующим дополнением важными и актуальными положениями других законопроектов.

По нашему мнению, при выборе базового законопроекта законодателю необходимо руководствоваться следующими критериями:

1) уровень юридической техники законопроекта: логическая структура, единство терминологии, системность и последовательность положений законопроекта;

2) способность законопроекта без внутренних коллизий имплементировать положения других законопроектов, а также унифицировать весь массив законодательства об адвокатуре;

3) количество положений в законопроекте, являющихся наиболее приемлемыми и приоритетными для адвокатуры.

По своему концептуальному содержанию объединенный законопроект должен основываться на положениях законопроектов Сергея Головатого и Николая Онищука, с частичным дополнением положениями законопроекта Марии Маркуш.