Використання земельної ділянки за цільовим призначенням — один із принципів земельного законодавства та обов’язок землевласників та землекористувачів. Земельним кодексом (ЗК) України у статті 19 загалом визначено дев’ять категорій можливого використання.

У межах цих категорій встановлено види землекористування відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 548 від 23 липня 2010 року. Наприк­лад, для земель сільськогосподарського призначення визначено чотирнадцять видів використання.

За загальним правилом, встановленим у частині 5 статті 20 ЗК України, власник або користувач земельної ділянки самостійно визначає вид використання в межах категорії (за винятком сільськогосподарських земель та земель оборони). Це підтверджується позицією, викладеною в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (КАС у складі ВС) від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19, відповідно до якої зміна виду використання не є зміною цільового призначення і не потребує проходження відповідної процедури.

Водночас є протилежна судова практика, за якою хоч земельним законодавством не врегульовано порядок зміни виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії, однак зміна такого виду повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цільового призначення землі (з розробленням проєкту землеустрою). Така позиція висловлена у постановах КАС у складі ВС від 21 лютого 2019 року у справі № 813/6231/14 та від 22 серпня 2019 року у справі № 826/10736/17.

Відповідно, з урахуванням суперечливої судової практики зміна виду використання може потребувати проходження процедури зміни цільового призначення земельної ділянки.

Обмеження щодо зміни цільового призначення

Законодавством передбачаються певні обмеження в рамках зміни цільового призначення окремих земель, зокрема щодо:
— особливо цінних земель, зміна цільового призначення яких дозволяється лише для розміщення окремих категорій об’єктів, а також для відчуження з мотивів суспільних потреб чи суспільної необхідності; та
— підмораторних земель сільськогосподарського призначення. Заборона зміни цільового призначення та виду використання розповсюджується на земельні ділянки товарного сільськогосподарського виробництва, земельні ділянки, виділені в натурі власникам земельних часток для ведення ­особистого селянського господарства та земельних часток (паїв) і діє до 1 липня 2021 року.

Водночас не забороняється змінювати цільове призначення та вид використання непідмораторних земель сільськогосподарського призначення, що, в тому числі, підтверджується пози­ цією, висловленою у постанові КАС у складі ВС від 22 січня 2019 року у справі № 802/3819/14-а. Тому, наприклад, зміна виду використання з «ведення фермерського господарства» на «індивідуальне садівництво» не забороняється законодавством.

Проте, як було зазначено вище, вид використання сільськогосподарських земель та земель оборони не може бути визначений самостійно і змінюється у встановленому законом порядку.

Окрім цього, заборона на зміну цільового призначення може встановлюватися договором (наприклад, договором про встановлення довірчої власності) або за рішенням суду.

Зміна цільового призначення земельної ділянки

Можливість зміни цільового призначення земельної ділянки залежить від містобудівної документації щодо її функціонального призначення. Відповідні вимоги визначаються, зокрема, детальним планом території та/або планом зонування території та визначають можливий вид забудови та використання земельної ділянки. У частині 4 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено заборону на зміну ці льового призначення земельної ділянки, якщо вона не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території.

Тому перед зміною цільового призначення необхідно перевірити наявність такої містобудівної документації та зміст встановлених нею вимог.

Водночас є ситуації, коли план зонування території або детальний план території відсутній. Так, у постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року у справі № 140/2940/19 та постанові Другого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року у справі № 440/3780/19 вказано, що заборона на зміну цільового призначення не застосовується у випадку відсутності такої містобудівної документації.

Таким чином, зміна цільового призначення земельної ділянки повинна узгоджуватися з функціональним призначенням відповідної території, встановленим детальним планом території та/або планом зонування території. Разом із цим, відповідно до судової практики, зміна цільового призначення можлива у випадку відсутності такої містобудівної документації.

Процедура зміни цільового призначення земельної ділянки складається з чотирьох етапів.

Розпочинається все із розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Згідно зі статтею 20 ЗК України, зміна цільового призначення земельної ділянки відбувається на підставі проєкту землеустрою щодо її відведення (проєкт землеустрою).

Якщо земельна ділянка перебуває у приватній власності, то зміна її цільового призначення починається за ініціативи власника і не потребує додаткових дозволів. У інших випадках необхідно отримати дозвіл на розробку проєкту землеустрою відповідного органу місцевого самоврядування (комунальна власність) або органу державної влади (державна власність).

Власник або користувач укладає договір із землевпорядною організацією, в штаті якої є сертифікований інженер-земле­впорядник. Проєкт землеустрою складається з визначеного переліку документів, до якого в окремих випадках входять розрахунки розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва і розрахунки розміру збитків власників землі та землекористувачів.

Правила погодження

Отримання погоджень проєкту землеустрою регулюється статтею 186¹ ЗК України. Розробник проєкту землеустрою повинен отримати його погодження місцевим управлінням Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), а також інші погодження, залежно від характеристик земельної ділянки.

Зокрема, проєкт землеустрою щодо земельної ділянки, на якій розташовано або планується розташування об’єкта будівництва, також подається на погодження до відповідного органу містобудування та архітектури, залежно від розташування земельної ділянки; ділянки лісогосподарського призначення — Державного агентства лісових ресурсів України або до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства; водного фонду — до Державного агентства водних ресурсів або до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань водного господарства.

Погодження надаються розробнику проєкту землеустрою відповідними суб’єктами протягом десяти робочих днів з дня одержання проєкту землеустрою на безоплатній основі.

Єдина передбачена законодавством підстава для ухвалення рішення про відмову в погодженні — невідповідність проєкту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації. При цьому таке рішення має містити вичерпний перелік виявлених недоліків, які стали причиною для відмови, та розумний строк для їх усунення. Після усунення всіх недоліків проєкт землеустрою подається на повторне погодження.

Додатково варто врахувати, що відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» проєкт землеустрою щодо особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення підлягає державній експертизі.

Затвердження проєкту землеустрою

На підставі клопотання замовника проєкту землеустрою такий проєкт підлягає затвердженню у місячний строк відповідним суб’єктом, а саме:
— місцевою радою, якщо земельна ділянка знаходиться у ме­жах населеного пункту;
— районною державною адміністрацією, якщо земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту;
— обласною державною адміністрацією або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, якщо земельна ділянка не входить до жодного району або ж державна адміністрація не створена.

У разі затвердження, відповідно до частин 13, 15 статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр», на підставі проєкту землеустрою зміни до Державного земельного кадастру вносяться протягом 14 робочих днів. Відмову в затвердженні або нерозгляд клопотання можна оскаржити в суді.

Авторки: Дарина МИХАЙЛЕНКО, юристка AVELLUM,
Катерина КУЩЕНКО, юристка AVELLUM