Административная реформа, т. е. реформа государственной власти, началась на Украине еще в начале 90-х годов прошлого столетия. И чем дольше она длится, тем становится понятнее, что логического ее завершения ожидать пока не приходится. В результате перманентной реформы создаются, реорганизуются, ликвидируются органы государственного управления, одни должности создаются, другие — упраздняются. Однако в ходе преобразований можно наблюдать и совсем неординарные события. К таким можно отнести Указ Президента Украины «Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы на Украине» от 29 мая 2001 года № 345/2001, предусматривающий кардинальные изменения в системе исполнительной власти на Украине.

ПЕРЕДЕЛ ПОЛНОМОЧИЙ

Данным Указом, в частности, определено, что организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально-техническое и прочее обеспечение деятельности Кабинета Министров Украины и министерств организовывается новыми для нашей управленческой системы должностными лицами — соответственно Государственным секретарем Кабинета Министров Украины и государственными секретарями министерств.

Лицу, занимающему должность Государственного секретаря Кабинета Министров Украины, Указ предоставил права возглавлять Секретариат Кабинета Министров, организовывать обеспечение деятельности премьер-министра Украины, первого вице-премьер-министра и вице-премьер-министров, утверждать по согласованию с премьер-министром Украины и Министерством финансов Украины штатное расписание и смету расходов секретариата, согласно законодательству назначать на должности и освобождать с должностей его работников.

Согласно Указу, государственные секретари министерств получили огромные полномочия:

— организовывать обеспечение деятельности министра и текущую работу по выполнению возложенных на министерство задач;

— подавать министру предложения относительно распределения соответствующих бюджетных средств;

— координировать работу территориальных органов министерства, предприятий, учреждений и организаций, входящих в сферу его управления;

— возглавлять аппарат министерства;

— утверждать по согласованию с министром структуру министерства, а также по согласованию с Министерством финансов Украины — штатное расписание и смету расходов министерства;

— назначать на должности и освобождать с должностей согласно законодательству работников центрального аппарата министерства и руководителей его территориальных подразделений, а также предприятий, учреждений и организаций, входящих в сферу его управления.

Если посмотреть на эти полномочия, то станет ясно, что в министерствах параллельно с должностью министра фактически вводится новое должностное лицо, принимающее на себя основные функции управления аппаратом министерства.

Государственным секретарям предоставлен довольно влиятельный финансовый инструмент. Как видим, госсекретари министерств «забирают» у министров право распределять бюджетные средства.

Госсекретарям также переданы все права и обязанности по формированию персонального состава министерства, начальствующего звена территориальных подразделений министерства. А это само по себе предполагает огромное политическое и управленческое влияние госсекретаря на кадровую, а значит — и на политическую позицию министерства.

Для пущей полноты власти государственных секретарей вышеупомянутым президентским указом ликвидированы должности заместителей министра. А это делает государственного секретаря единственным связующим звеном между самим министром и сотрудниками министерства.

Все это однозначно свидетельствует, что должности украинских министров в результате реформы стали сугубо декларативными, бутафорными, а их функции сведены лишь к выполнению узкого перечня сугубо формальных и притом четко регламентированных процедур, ограниченных, как правило, политической, а не более важной — управленческой сферой. А вот новые должности государственных секретарей за неполный год, прошедший со дня принятия Указа № 345/2001, приобрели огромный политический вес.

А если посмотреть на полномочия государственного секретаря, предусмотренные Указом Президента «О примерном положении о государственном секретаре министерства» от 14 июня 2001 года, то там их так много и они настолько значительны, что соотношение должности министра и должности государственного секретаря, извините за аллегорию, похоже на небезызвестных героев басни Крылова «Слон и Моська».

ХОЧУ — НАЗНАЧАЮ, ХОЧУ — УВОЛЬНЯЮ

Указом Президента № 345/2001 предусмотрен также своеобразный порядок назначения и освобождения лиц с должности государственного секретаря. Так, согласно Указу, госсекретаря Кабинета Министров, госсекретарей министерств, их первых заместителей и заместителей назначает на должность по представлению премьер-министра и освобождает с должности Президент Украины.

Госсекретарь Кабинета Министров, госсекретари министерств, их первые заместители и заместители могут быть освобождены с должностей лишь в случае ненадлежащего исполнения обязанностей, невозможности исполнять свои обязанности по состоянию здоровья, вступления в силу обвинительного приговора суда относительно них и в других случаях, предусмотренных Законом Украины «О государственной службе».

Прекращение полномочий Кабинета Министров, изменения в его составе не могут быть основанием для освобождения с должностей Госсекретаря Кабинета Министров, госсекретарей министерств, их первых заместителей и заместителей. Освобождение с должностей руководителей других центральных органов исполнительной власти также не влечет за собой освобождение с должностей их первых заместителей и заместителей.

Госсекретарь Кабинета Министров, госсекретари министерств назначаются на должности на пятилетний срок полномочий Президента Украины. Госсекретари министерств, их первые заместители и заместители относятся к числу руководителей соответствующих министерств.

Как видно, введенная система назначения на должности госсекретарей и освобождения с них в корне отличается от существующей системы формирования структуры исполнительной власти (Кабинета Министров). Данный процесс никоим образом не подчинен парламенту и абсолютно им не контролируется. Все полномочия утверждать на должность госсекретаря и увольнять с этой должности концентрируются в руках одного лица — Президента.

Несмотря на формальное представление претендентов на должности госсекретарей премьер-министром, именно Президент самостоятельно будет определять тех, кто должен, по его мнению, занимать эти должности. Поэтому контроль Леонида Кучмы над институтом государственных секретарей будет практически полным.

ПО ПРАВУ ИЛИ ПО НЕОБХОДИМОСТИ?

А вправе ли Президент создавать такую структуру, не определенную ни одним законом, которая превращает Кабинет Министров из высшего органа исполнительной власти в политический клуб?

Постоянный представитель Президента в Верховном Совете прошлого созыва Роман Бессмертный после издания данного Указа уверил, что нет никаких оснований говорить о неконституционности введения на Украине института государственных секретарей.

Тогда принятие такого решения было названо «попыткой отрегулировать взаимоотношения между политическими должностями и исполнителями», систематизировать ситуацию с кадрами, требующую серьезного вмешательства. Также ссылались на положения Конституции Украины, статья 106 которой предоставляет Президенту право назначать руководителей центральных органов исполнительной власти (а по Указу № 345/2001 госсекретари отнесены к такому руководящему звену).

Обосновывая необходимость введения института госсекретарей, указывалось на то, что ежегодные смены правительств сопровождаются массовыми «чистками» аппарата министерств, Кабмина, вплоть до руководителя сектора и управления. А такая постоянная «чехарда» со сменой людей не способствует закреплению профессиональной преемственности, профессиональному росту управленческих кадров.

Введение института госсекретарей обосновывалось также отсутствием закона о Кабинете Министров и о министерствах и ведомствах, которые и должны были урегулировать все вопросы, связанные с организацией деятельности и управлением в Кабинете Министров и центральных органах исполнительной власти. Указ Президента № 345/2001, по мнению некоторых специалистов, должен ускорить принятие указанных выше законов, поскольку сами депутаты заинтересованы в справедливом балансе власти между ними и Президентом.

НЕ ВСЕ ТАК ПРОСТО

Если приверженцы идеи создания института госсекретарей спокойно восприняли ее практическую реализацию, то противники такой идеи более чем недовольны. Заявления по этому поводу звучали самые разные, вплоть до того, что назначение госсекретарей «является логическим постепенным превращением авторитарного режима, имеющего место на Украине, в диктатуру», Президент «выходит за рамки своих полномочий и конституционного поля» и становится реальным премьер-министром Украины.

Поскольку главе государства до сих пор не удалось добиться имплементации результатов всенародного референдума, значительно расширяющих его полномочия, то он нашел радикальный, но эффективный выход из положения. Введение института назначаемых им госсекретарей дает Президенту контроль над правительством. Нельзя не отметить, что принцип назначения и увольнения государственных секретарей очень напоминает порядок назначения и увольнения председателей местных государственных администраций — надежной опоры Президента в регионах. Выходит, что реально управляют страной не министры, не их Кабинет, а государственные секретари. А это означает, что параллельно с президентской вертикалью местных государственных администраций создана еще и президентская вертикаль правительства.

Остается только повторить слова народного депутата прошлого созыва Верховного Совета Александра Ржавского, сказанные им около года тому назад: «Указ о введении института госсекретарей в который раз убеждает в политической тонкости работы и таланте Администрации Президента».

Говоря о негативных моментах в связи с введением нового института, можно согласиться и с тем, что, реально управляя министерством, государственные секретари не несут политической ответственности за результаты своей деятельности. Некоторые положения Указа о назначении госсекретарей правительства и министров противоречат Закону «О государственной службе», согласно которому министр является государственным служащим (а в Указе — политической фигурой).

НЕТ ЗАКОНА — НЕТ ПОРЯДКА

Как видим, из-за отсутствия законов о Кабмине, министерствах и иных центральных органах государственной власти регулирование процедуры формирования и функционирования правительства Украины осуществляется указами Президента. А этот факт является постоянной причиной для политической конфронтации между Президентом и парламентом, поскольку Верховный Совет фактически отстранен от участия в формировании правительства.

В принципе, всякому явлению, в том числе и введению института госсекретарей, нельзя давать однозначную оценку. Здесь есть свои и положительные, и отрицательные стороны. Однако не подлежит сомнению тот факт, что президентский указ «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы на Украине» настолько меняет основы функционирования исполнительной ветви власти на Украине, что позволяет говорить о зарождении прямого президентского управления исполнительной властью. Введение должностей госсекретарей ведет к постепенному переходу от парламентско-президентской формы республики на Украине к президентской.

КСТАТИ

19 марта Конституционный Суд Украины начал рассмотрение дела по конституционному представлению 70 народных депутатов относительно конституционности положений Указа Президента «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы на Украине» от 29 мая 2001 года.

В конституционном представлении ставится вопрос о соответствии Конституции Украины положений данного Указа, которыми вводятся должности Государственного секретаря Кабинета Министров Украины и государственных секретарей министерств, их первых заместителей и заместителей.

Согласно требованиям части второй статьи 6, части второй статьи 19 Конституции Украины, — указывается в представлении, — органы государственной власти и их должностные лица, в том числе и Президент Украины, при осуществлении своих полномочий обязаны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины. В части третьей статьи 106 Конституции указано, что Президент обязан издавать указы лишь на основании и во исполнение Конституции и законов Украины.

Анализ текста Указа Президента от 29 мая 2001 года № 345/2001 свидетельствует о том, что значительная часть его положений (пункты 1-6) касается вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти, основ государственной службы и т. п. Как считают авторы представления, Президент Украины в нарушение статей 5, 6, 19, 106 и 120 Конституции «расширил» конституционные полномочия главы государства.

Эти и прочие положения данного Указа не соответствуют требованиям статьи 92 (пункт 12) и статьи 120 Конституции Украины относительно определения исключительно законами Украины организации и порядка деятельности центральных органов исполнительной власти.

Судья-докладчик по делу — Василий Нимченко.