Реформа института адвокатуры становится самым теневым сегментом судебной реформы

В начале октября реформа ад­вокатуры вернулась в политическую и профессиональную повест­ку дня. По чистой случайности процесс, окутанный аурой секретности, вышел в публичную плоскость впервые с декабря прошлого года. Напомню: тогда рабочая группа под эгидой Совета по вопросам судебной реформы одобрила некий проект изменений в Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» без ведома официального представителя профессии, без учета его предложений и последующего ознакомления. После этого демонстративного жеста в адрес всего адвокатского сообщества долго ничего нового в судьбе этого тайного документа не происходило. И только в начале октября этого года, благодаря инициативе диалога со стороны офиса Совета Европы на Украине, Национальной ассоциации адвокатов Украины (НААУ), стало известно, что законопроект все же получил импульс к дальнейшему движению. Сейчас он передан международным экспертам Совета Европы для оценки на соответствие минимальным европейским стандартам. При этом после привлечения европейских партнеров установка самой рабочей группы остается неизменной — «допуск адвокатуры к финальному тексту не санкционирован». Как бы дико это ни звучало. Показательно, что и европейские эксперты отказались предоставить текст, который сами и предложили обсудить на встрече в НААУ. Нужно ли это понимать так, что европейские эксперты подобным образом демонстрируют согласие с подходом, когда реформа адвокатуры проводится без ведома единой профессиональной организации? Совет юридических и адвокатских сообществ Европы (ССВЕ) такой позицией возмущен.

Нужно напомнить, что возникшая ситуация была изначально заложена форматом самого Совета по вопросам судебной реформы и его рабочих органов, созданных в конце 2014 года. Основная задача Совета — наработка согласованных предложений по разработке и реализации на Украине стратегии реформирования судоустройства и судопроизводства, других смежных правовых институтов, в том числе и адвокатуры. В состав Совета входят руководители соответствующих центральных органов исполнительной власти, а также по согласию: Председатель Верховного Суда Украины, председатель Совета судей Украины, председатели высших специализированных судов, председатель Государственной судебной администрации Украины, Генеральный прокурор Украины, представители юридических общественных объединений, юридических высших учебных заведений и научных учреждений, соответствующих международных организаций, ведущие специалисты в области права. Персональный состав был утвержден Президентом по представлению координатора Совета, замглавы Администрации Президента Украины Алексея Филатова. По какой причине в Совет не были включены представители адвокатуры в том смысле, в котором этот статус трактует профильный закон? Национальная ассоциация адвокатов Украины уполномочена представлять официально все адвокатское сообщество в отношениях с органами власти. Но фактически ни один из адвокатов — членов Совета не является членом или председателем органа адвокатского самоуправления и не обладает практическими знаниями и опытом управления этой системой. При этом реформа адвокатуры в том виде, как она предлагается сегодня, в значительной части касается именно системы адвокатского самоуправления и направлена на ее разбалансирование.

На требование НААУ предоставить адекватную квоту представительства адвокатской профессии нам была предложена такая форма сотрудничества, как включение в рабочие группы по соответствующим направлениям, в том числе и по наработке проекта изменений в Закон Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». При Совете была действительно создана рабочая группа по реформированию законодательства об адвокатуре и бесплатной правовой помощи. На старте работы этой группы в ноябре 2014 года в состав включили только представителя НААУ (читай — 35 тысячи адвокатов) — председателя. В то же время общественная организация Ассоциация юристов Украины для представительства своих трех тысяч членов (а это и адвокаты, и судьи, и юрисконсульты, и студенты, и ученые, и чиновники) получила большую квоту, помимо того, что она имеет представителя и в самом Совете по судебной реформе. Чтобы такая уступка не выглядела полным издевательством, через полгода в группу включили еще четырех представителей НААУ.

Но и эта квота была предоставлена для создания видимости представительства профессии, что подтверждает следующий факт. В НААУ до сих пор нет ни декабрьской версии одобренного группой проекта изменений в профильный закон, ни той, которая передана для изучения международным экспертам Совета Европы. Кроме того, рабочая группа куда-то «потеряла» законопроект, который еще в 2014 году был утвержден внеочередным съездом адвокатов и передан в Министерство юстиции, а затем — в Совет по вопросам судебной реформы. Некий рабочий орган Совета просто перехватил эстафету от НААУ, подменил собой представителя адвокатской профессии и в итоге просто «выжил» нас из процесса. Моментом истины стало решение рабочей группы 16 декабря 2016 года подменить совместные наработки другим документом и голосами всего четырех членов группы одобрить его как реформаторский законопроект, воспользовавшись отсутствием представителей НААУ (занятых в тот же день на заседании Совета адвокатов Украины, о чем в рабочей группе знали заранее).

Реформирование адвокатуры при участии адвокатуры — это международный стандарт. Мы, НААУ, как официальный представитель профессии, ожидали, что он будет соблюдаться. Это первое и ключевое условие проведения действительно европейской реформы на Украине. Однако оно не соблюдается не только при разработке изменений в профильный законопроект, но и при принятии таких решений, как установление размера адвокатских взносов на уровне закона. Подобная практика существует на уровне исключений в одной-двух странах Европы. На Украине она введена с одной целью — ослабить финансовую независимость адвокатского самоуправления, ведь оно работает исключительно за счет взносов самих адвокатов. С дополнительной налоговой нагрузкой на адвокатов как субъектов предпринимательской деятельности такая цель достигается еще более эффективно.

Очевиден вывод, что имеет место совершенно другой процесс, вследствие чего реформа института адвокатуры становится самым теневым сегментом судебной реформы. Важная ремарка: у анонсированного рабочей группой законопроекта непонятный статус в силу того, что сама рабочая группа не имеет публичного мандата, не имеет прямого влияния на решения Совета по вопросам судебной реформы. Возможно, такая группа не одна, и параллельно еще ведется кулуарная работа по изменениям в адвокатский закон. В итоге Совет по судебной реформе примет то решение, которое сочтет нужным, без оглядки на наработки какой бы то ни было рабочей группы или экспертной команды. Эти подозрения не беспочвенны. Это реальный сценарий дискредитации всех успехов, достигнутых в масштабном процессе судебной реформы, не говоря уже о самой реформе конституционного института защиты прав граждан, запущенной по такому алгоритму.

Профессиональное сообщество не намерено мириться с кулуарным подходом. Нам не оставили пространства для компромисса. Единая позиция уже четко заявлена и в довольно радикальных решениях советов адвокатов регионов, и в жесткой резолюции Совета адвокатов Украины от 14 октября, экстренно созванного в ответ на новую попытку заглушить голос адвокатуры.

После встречи с международными экспертами Совета Европы НААУ обратилась к Президенту Украины с призывом не допустить кулуарной игры вокруг института адвокатуры. Ведь те, кто ее разыграл, рассчитывают, что глава государства не будет вникать в детали процесса разработки итогового законопроекта. А дьявол кроется именно в таких деталях. Ситуация, когда весь процесс происходит за спиной адвокатуры, абсолютно недопустима и однозначно расценивается как угроза независимости профессии.

В открытом обращении НААУ призвала главу государства обеспечить прозрачную работу над законопроектом. НААУ как уполномоченный законом представитель адвокатуры должна быть полноправным участником обсуждения и подготовки законопроекта. Такая роль нам до сих пор не отведена. Сейчас нужно вернуться к профессиональной работе над одним текстом и перестать множить версии и слухи. Не надо спешить проводить в регионах показательные ивенты для проформы. Уже после согласования единого текста необходимо провести публичные слушания, используя широкие форматы, такие как открытое заседание рабочей группы при Совете по судебной реформе. То, что текст должен быть обнародован, — аксиома. Далее. Сам законопроект, который передан экспертам Совета Европы для оценки на соответствие минимальным европейским стандартам, должен пройти комплексную оценку Венецианской комиссии. Это консенсусная практика проверки реформаторских законопроектов, и она даст возможность получить объективный вывод о соответствии европейским стандартам и о целесообразности предложенных изменений к Закону «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Ведь действующий закон полностью отражает позицию Венецианской комиссии (заключение было предоставлено в 2011 году), а экспертные выводы реформаторских проектов Совета Европы ранее не подтверждали необходимости детализации его положений в части адвокатского самоуправления. Принятие Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» в 2012 году было выполнением одного из условий подписания Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Кроме того, закон соответствовал рекомендациям ПАСЕ о создании единой профессиональной ассоциации адвокатов. С принятием нынешнего закона украинская адвокатура была переформатирована в самоуправляемый институт европейского образца, наделенный полным спектром полномочий и не зависимый от государства ни финансово, ни организационно.

Зная предысторию разработки и принятия закона 2012 года, становится понятно, что запрос сторонников засекреченного законопроекта на его соответствие именно минимальным стандартам СЕ — не более чем поиск легкого пути получить согласование документа с европейскими партнерами. Пути, проложенного в обход неудобных вопросов об истинных целях предложенной версии реформы и демократичности ее разработки. Если речь идет о пакете прогрессивных правок к закону, то для чего его скрывать от адвокатов и проводить через международную экспертизу с очень ограниченным мандатом? Отсутствие публичности и осторожный запрос на частичный анализ законопроекта вне контекста реальной ситуации в адвокатуре, без оценки эффективности работы адвокатского самоуправления — главные аргументы, свидетельствующие о том, что реализуется не реформа. Всему украинскому обществу представлена попытка поставить адвокатуру в политическую зависимость. То, что часть публичных сторонников законопроекта (в его декабрьской версии) сейчас пытаются так же публично дистанцироваться, размыто обещают дальнейшую доработку, отрицают факт собственной причастности и даже осведомленности о его содержании, говорит об очень сомнительном характере процесса. Не в глазах его прагматичных идеологов — в будущих оценках европейских партнеров.

Может ли разыгранная за спиной адвокатуры интрига соответствовать названию «Реформа по европейским стандартам», даже по минимальным критериям, даже по форме? Ответ на этот вопрос дает международное законодательство об адвокатуре. Независимость адвокатской профессии и ее самоуправление признаются как Рекомендациями Совета Европы от 25 октября 2000 года, так и Основными принципами ООН о роли адвокатов (от 14 декабря 1990 года). Также ключевые документы Совета адвокатских и правовых сообществ Европы, например Хартия основных принципов европейской юридической профессии и Кодекс поведения европейских адвокатов наравне с другими признают независимость профессии и ее самоуправление ключевыми ценностями. Основываясь на положениях этих документов, ССВЕ еще 23 декабря 2016 года обратился к высшему руководству Украины с призывом в дальнейшем воздержаться от каких-либо изменений в профильном законодательстве без консультаций с Национальной ассоциацией адвокатов Украины. Интервенционное письмо ССВЕ стало реакцией на теневое одобрение законопроекта о реформе адвокатуры, которое произошло 15 декабря прошлого года в отсутствие представителей НААУ. Сегодняшние события показывают, насколько авторы реформы готовы прислушиваться к мнению европейского профессионального сообщества и уважать международные обязательства Украины как члена Совета Европы и ООН.

Что касается содержания законопроекта, то официально документ нигде не опубликован. Комментарии его сторонников для прессы настолько не согласованы, что не дают представления ни об общей структуре законопроекта, ни об идеологии документа. Нет однозначного ответа на вопрос, существует ли одна версия законопроекта или же их несколько. С одной стороны, международные эксперты начинают работу над оценкой на соответствие минимальным европейским стандартам, а с другой стороны, вновь публично обещана доработка законопроекта. Еще в январе этого года была анонсирована его передача в парламент, однако в Верховном Совете он не появился до сих пор.

Режим секретности текста порождает множество безосновательных обвинений в адрес НААУ. Происходит публичная дискредитация как адвокатского самоуправления, так и предложений, которые подавали члены НААУ в рабочей группе (хотя наши консолидированные предложения, предоставленные в марте 2016 года, опубликованы). Некоторое время ведь действительно создавалась видимость нашей включенности в процесс, правда, скорее в статусе присутствующих в рабочей группе, чем в статусе участников реформы. К декабрю 2016 года даже этой возможности мы были лишены, а финальный законопроект совершенно не отражает предложений адвокатуры. Нужно напомнить, что адвокатура очень ответственно подошла к реализации пункта коалиционного соглашения 2014 года и утвердила на внеочередном съезде адвокатов проект изменений к профильному закону. Документ адекватно отвечал на реальные угрозы независимости профессии, был передан в Министерство юстиции и далее — в Совет по вопросам судебной реформы. Все предложения представителей НААУ в рабочей группе, все консолидированные предложения к промежуточной версии законопроекта в марте прошлого года, изначальный проект изменений в закон подавались нами открыто, публично и аргументированно. Спекуляции относительно предложений НААУ, якобы направленных на ограничение прав адвокатов, сужение демократии в системе адвокатского самоуправления — не более чем зеркальное отражение намерений наших оппонентов.

Чьи-то планы ликвидировать самоуправляемый институт адвокатуры укладываются в логику отстранения от процесса официального представителя адвокатуры, но никак не согласуются с целями стратегических документов по судебной реформе и международными документами, упомянутыми выше. Президентский Указ «О Стратегии реформирования судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов на 2015 — 2020 годы» однозначно определяет одной из задач реформы «укрепление на институциональном уровне Национальной ассоциации адвокатов Украины для обеспечения должной профессиональной деятельности адвокатуры, управления юридическими профессиями и представительства коллективных интересов адвокатов». Эта формулировка указана в пункте «Усиление гарантий адвокатской деятельности, обеспечение доступности бесплатной правовой помощи». Это идеология реформы, с которой мы согласны. Однако ее реализация пока ушла в противоположном направлении, и это вызывает закономерное сопротивление. Адвокатура готова не только к публичной дискуссии внутри страны о будущем месте профессии в системе правосудия, о ее авторитете в глазах общества и значении для каждого гражданина. Мы приложим все усилия, чтобы остановить попытки отойти от международных обязательств Украины перед Советом Европы и внести хаос в работу адвокатского самоуправления, чтобы в итоге вернуть адвокатуру под контроль государства.

ИЗОВИТОВА Лидия — председатель Совета адвокатов Украины — председатель Национальной ассоциации адвокатов Украины, г. Киев