Конституционный Суд Украины (КСУ) время от времени сталкивается с проблемой компетенции законодателя, определения предмета законодательного регулирования, его пределов, ведь именно нарушение таких пределов может приводиться в качестве аргумента неконституционности положений закона. В последнее время соответствующая проблема актуализировалась в связи с конституционным предоставлением 47 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) положений абзацев 1–4 части 2, части 3, частей 6–9, частей 12–22, части 26, частей 28–33 статьи 9-1, а также положений статьи 9-2 Закона Украины «Об альтернативных источниках энергии» и положений частей 2, 4, пункта 3 части 9 статьи 65 Закона Украины «О рынке электрической энергии».

Стоит согласиться, что в ходе анализа отношений, регулируемых исключительно законами Украины, возникает проблема, связанная с вопросом, является ли этот круг вопросов исчерпывающим. Ответ может быть однозначным: не является. Законом могут регулироваться и отношения, выходящие за пределы статьи 92 Конституции Украины.

Более того, в соответствии с позицией КСУ, сформулированной в решении от 2 марта 1999 года № 2-рп/99, законами Украины могут регулироваться также вопросы, решение которых согласно Конституции не относится к полномочиям других органов государственной власти или местного самоуправления. Это следует из содержания статьи 85 Конституции Украины, которая устанавливает, что Верховная Рада Украины осуществляет полномочия, которые в соответствии с Конституцией Украины относятся к ее ведению. И это понятно, поскольку в статье 85 речь не идет о том, что соответствующие законы могут быть приняты только по тем вопросам, которые перечислены в статье 92 Конституции Украины.

Из всех конституций демократических государств только действующая сейчас Конституция Франции 1958 года запрещает парламенту издавать законы по вопросам, не перечисленным в статье 34, которая исчерпывающим образом определила его законодательную компетенцию. При этом даже среди перечисленных парламентских законодательных сфер, касающихся прежде всего фундаментальных прав, есть такие, по которым парламент может определять только основные принципы.

Однако здесь нужно оговориться. Как отмечает Жан-Поль Жакке, Конституция Франции 1958 года ввела разграничение между сферами, в которых закон устанавливает правила, и сферами, в которых он определяет основные принципы. Однако Конституционный совет в значительной степени смягчил отличие между этими сферами компетенции (решение от 17 ноября 1959 года). В конце концов, Конституционный совет в своем решении от 30 июля 1982 года определил, что закон, который включает полномочия, относящиеся к регламентарной сфере, не является неконституционным на своем основании. Таким образом, если парламентское большинство принимает тот или иной акт в соответствии с процедурой, то он становится законом независимо от сферы, которую регулирует, и невозможно по статье 61 Конституции Франции объявить его неконституционным на том основании, что он вмешался в сферу регламентарной власти. В этих условиях нелегко определить материальную сферу закона.

Как правило, законодательная компетенция парламентов неопределенная, то есть парламент может издавать законы практически по любому вопросу. Это вытекает из сути законодательной функции, возложенной на парламент конституцией. Естественно, если вопрос как-то урегулирован в конституции, закон парламента должен ей соответствовать.

В классических парламентских системах первичное правотворчество — это прерогатива парламента. Как правило, конституции ограничиваются констатацией того, что законотворчество является правом парламента. Поручение издания законов выборному органу имеет основополагающее значение с точки зрения демократии. Применительно к конституционности законодательного процесса действительная, фактическая правотворческая способность парламента имеет (должна иметь) принципиальное значение.

Разумеется, и в тех случаях, когда законодатель принимает решение во «внеконституционной» сфере, он обязан руководствоваться общими принципами конституционного строя и права, в частности принципом разделения властей. Другими словами, осуществляя свою конституционную функцию, парламент должен устанавливать правовые нормы, а не решать конкретные дела, если на то нет прямого конституционного полномочия.

К сожалению, определяясь с соответствующей компетенцией законодателя, мы сразу сталкиваемся с определенной неоднозначностью (а возможно, даже и не совсем удачной формулировкой), когда в Конституции Украины отдельно указывается полномочие парламента принимать законы (пункт 3 части 1 статьи 85) и определять основы внутренней и внешней политики (пункт 5 части 1 статьи 85).

Естественно, возникает закономерный вопрос о соотношении полномочий по принятию законов и определению основ внутренней и внешней политики (которое, что логично, должно осуществляться в форме закона). Однако не совсем понятны случаи, когда происходит определение таких основ, а когда они уже перестают определяться и начинается простое законодательное регулирование. Хотя основы с точки зрения этимологического толкования связаны с принципами, однако любой закон трудно представить без классических или неклассических правовых предписаний. Таким образом, вряд ли основы внутренней и внешней политики — это исключительно нормы-принципы.

Стоит согласиться и с тем, что содержание понятия «государственная политика» не определено в действующем законодательстве. По сути, единственным определением государственной политики является то, которое в свое время сформулировал КСУ в решении от 2 марта 1999 года № 2-рп/99.

Какими аргументами руководствовался конституциедатель, закрепляя эти два полномочия в статье 85 Конституции Украины отдельно (пункт 3 и пункт 5), пока сказать трудно. Можно предположить, что он был вдохновлен французской моделью, то есть идеей наделения законодателя правом нормативного регулирования отдельных сфер только с точки зрения оснований. Однако сами сферы выписаны слишком широко — «внутренняя и внешняя политика», что делает это предположение неубедительным. Кроме того, оно не подкреплено отдельным регламентарным полномочием правительства (как это сделано в статье 37 Конституции Франции). Да и сама французская модель, как отмечалось, претерпела существенные корректировки в контексте расширения предмета законодательного регулирования благодаря практике Конституционного совета.

Для соответствующего решения теоретико-правовой проблемы с точки зрения доктрины можно предложить узкое толкование механизма реализации полномочия по определению основ внутренней и внешней политики. Можно предположить, что такое определение реализовано путем принятия специального закона (Закон «Об основах внутренней и внешней политики» № 2411-VI), другие же законы охватываются компетенцией парламента по их принятию (пункт 3 части 1 статьи 85). Таким образом, необходима формулировка актуальной точки зрения КСУ на такое полномочие парламента, как определение основ внутренней и внешней политики, с учетом всех перечисленных дискуссионных вопросов и проблемных моментов.

Особую актуальность соответствующий вопрос приобретает в связи с проблематикой цен и тарифов. Вообще вопрос о материальном разграничении компетенции законодательной и исполнительной власти является одной из основных проблем конституционного права.

Регламентарные полномочия, то есть полномочия по нормативному регулированию деятельности правительств в парламентских странах, являются исключением. Как утверждает Джованни Сартори, парламентским правительствам предоставлено право издания правовых актов, однако их «управление с помощью законодательной деятельности» является правом в исключительных случаях, оно должно быть оправдано срочностью и подчиняться строгим правилам. Собственно, еще Венецианская комиссия отмечала, что полномочия Кабинета Министров Украины издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению, должны подлежать определенным четким ограничениям: их обязательная сила должна распространяться только на исполнительные органы. Если же она выходит за эти пределы, например, когда касается прав и обязанностей частных лиц, то для этого требуется санкционирование законом, определяющим основное содержание и сферу действия таких распоряжений или постановлений.

Как отмечает Дмитрий Задыхайло, анализ пункта 1 статьи 116 Конституции Украины позволяет сделать вывод, что в одном пункте уживаются сразу три самостоятельные функции Кабинета Министров Украины, одна из которых является главным назначением правительства Украины — реализовать внутреннюю и внешнюю политику государства. Следовательно, приведенное положение пункта 1 статьи 116 Основного Закона должно быть текстуально, системно и содержательно увязано с положением пункта 3 статьи 116 Конституции Украины.

Обращаясь к пункту 3 статьи 116 Конституции Украины в контексте полномочий правительства, мы видим там обеспечение проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики. При этом возникает вопрос: должен ли парламент в сферах, определенных пунктом 3 статьи 116 (во всех четырех сферах или только касательно цен), ограничиваться лишь принципами (основами, началами)? Относительно цен в решении от 2 марта 1999 года № 2-рп/99 КСУ определил, что «обеспечение ведения ценовой политики Кабинетом Министров Украины означает реализацию им определенных указанным Законом Украины основных начал установления и применения цен и тарифов, что логично включает регулирование цен (тарифов), а также их контроль».

Что же имеется в виду под регулированием — нормативное или индивидуальное (правоприменительное)? На мой взгляд, речь идет о правоприменительном (индивидуальном) регулировании.

Если же рассматривать другие сферы (финансы, инвестиции и налоги), упомянутые в пункте 3 статьи 116 Конституции Украины, то мы видим их широкое нормативное законодательное регулирование. «Проблема» цен и тарифов лишь в том, что они прямо не названы в статье 92 Конституции Украины как предмет исключительного законодательного регулирования. В то же время, как мы уже выяснили, законодатель вправе издавать законы и в других сферах, не определенных в статье 92 (и это позиция КСУ). Главное, чтобы решение этих вопросов не входило в полномочия других органов государственной власти или местного самоуправления, а такие вопросы к их полномочиям не относятся.

Определение пределом законодателя в этом плане пункта 3 статьи 116 Конституции Украины для цен (тарифов) не является адекватным. Одних только принципов (основ или начал), без законодательного регулирования, в этом случае явно недостаточно. В противном случае конституциедатель прямо бы предоставил правительству полномочия по принятию регламентарных актов отдельно в ценовой сфере, если бы он хотел полностью вывести эту сферу из законодательного регулирования и оставил бы для законодателя пространство только в сфере основ (принципов, начал).

Тем более, перечисление четырех сфер в пункте 3 статьи 116 Конституции Украины (цен, финансов, инвестиций и налогов) означает единый подход к ним. Вряд ли логично видеть ценовую сферу в этом списке как некую особую, которая имеет особый статус с точки зрения ее нормативного регулирования и должна основываться на подзаконной регламентации, при этом другие сферы должны подлежать регламентации законодательной.

То есть, подчеркнем, мы должны понимать регулирование, о котором пишет КСУ в решении от 2 марта 1999 года № 2-рп/99 (в которое в свое время вмешалась Верховная Рада Украины, запретив повышать тарифы), как индивидуальное регулирование, то есть правоприменительное. Именно такое толкование согласуется с частью 2 статьи 19 Конституции Украины, а также принципом верховенства права (статья 8 Конституции Украины). Иначе мы признаем несвойственную исполнительной власти квазизаконодательную компетенцию по принятию регламентарных актов в области цен.

Решение КСУ от 2 марта 1999 года № 2-рп/99 было обусловлено тем, что законодатель вмешался именно в индивидуальное регулирование, установив временный запрет повышения цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги и услуги общественного транспорта, предоставляемые гражданам Украины. Однако из указанного решения КСУ не следует, что вопрос тарифов вообще должен быть изъят из нормативной компетенции парламента или ограничиваться только принципами (началами, основами). Именно в этом ключе, на мой взгляд, и следует интерпретировать соответствующее решение КСУ.

Что касается решения КСУ от 10 февраля 2000 года № 2-рп/2000, то оно касалось аналогичной ситуации — снова были воспроизведены положения, признанные решением Конституционного Суда Украины неконституционными. При этом КСУ привел те же аргументы и применил ту же логику, что и в предыдущем решении.

Практика КСУ 2004 года также опровергает идею исключительно основ (принципов, начал) в регулировании цен и тарифов, в частности речь идет о пункте 7 мотивировочной части решения КСУ от 16 марта 2004 года № 6-рп/2004 (дело о печатных периодических изданиях). Из этого решения следует, что Верховная Рада Украины свободна в определении политики ценообразования, устанавливая предельный уровень тарифа на оформление подписки и доставку подписчикам печатных периодических изданий, что является составляющей внутренней экономической и социальной политики.

Идея этого решения КСУ в том, что парламент имеет право принимать законы в сфере тарифов, устанавливая законодательные рамки деятельности правительства по реализации соответствующей политики. Причем такие законы по своему предмету не являются лишь формальным принципами (основами), а могут иметь другие, более широкие сущность и объем, быть классическими нормами права. При этом правительство, осуществляя правоприменение, в рамках закона реализует политику в отношении цен.

В другом, более позднем решении КСУ был сдержаннее в аргументации. В абзацах 1, 3 пункта 3 мотивировочной части решения от 15 апреля 2004 года № 10-рп/2004 (дело об определении минимальной цены на сахар) КСУ признал компетенцию парламента нормативно урегулировать право Кабинета Министров Украины на установление минимальных цен на сахар и сахарную свеклу как элемент определения основ внутренней политики в экономической сфере. По мнению КСУ, полномочия парламента вытекают как из пункта 5 части 1 статьи 85 Конституции Украины, так и из пункта 8 части 1 статьи 92 Конституции Украины. КСУ признал положения по определению минимальной цены на сахар конституционными. Само содержание соответствующих положений не вписывается в простое формальное понимание основ и является «компетенционным», то есть законодатель предоставил соответствующие положения правительству для установления минимальных цен на сахар.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1) правительство вправе осуществлять именно индивидуальное правовое регулирование в сфере тарифов, соответствующий термин активно используется в теории права в контексте теории правового регулирования или механизма правового регулирования и означает осуществление правоприменения;

2) перечисление четырех сфер в пункте 3 статьи 116 Конституции Украины (цен, финансов, инвестиций и налогов) означает единый подход к ним. Вряд ли логично видеть ценовую сферу в этом списке как некую особую, которая имеет особый статус с точки зрения ее нормативного регулирования и должна основываться на подзаконной регламентации, при этом другие сферы должны подлежать регламентации законодательной;

3) можно предложить узкое толкование механизма реализации полномочия касательно определения основ внутренней и внешней политики. Напомним, что 1 июля 2010 года Верховная Рада Украины приняла Закон № 2411-VI «Об основах внутренней и внешней политики». Таким образом, можно предположить, что определение основ внутренней и внешней политики реализовано путем принятия специального закона, другие же законы, принятые Верховной Радой Украины, охватываются компетенцией парламента по принятию законов (пункт 3 части 1 статьи 85). Поэтому необходимо сформулировать актуальную точку зрения КСУ на такое полномочие парламента, как определение основ внутренней и внешней политики, с учетом всех указанных дискуссионных вопросов и проблемных моментов. Тем более, что практика КСУ 2004 года опровергает идею исключительно основ (принципов, начал) в регулировании цен и тарифов.

БЕРЧЕНКО Григорий — доцент кафедры конституционного права Украины Национального юридического университета им. Ярослава Мудрого, к.ю.н., доцент, г.Харьков

Григорий БЕРЧЕНКО • Специально для «Юридической практики»