Свидетельством долгожданных реформ стало утверждение Порядка осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде (Порядок) постановлением Кабинета Министров Украины от 26 апреля 2017 года № 295. Однако возникают вопросы, связанные с тем, насколько данный акт вписывается в существующее правовое поле. В первую очередь речь идет о соотношении его положений и норм Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (Закон № 877-V). Высказывается предположение, что сохранение расхождений между нормативными актами будет выгодно юристам, обжалующим действия Государственной службы Украины по вопросам труда (Гоструда). Закон № 877-V исходит из интересов бизнеса, поэтому дискуссионным является вопрос, распространять ли его действие на сферу «трудовых» проверок, тем более что в период с 2015-го по 2017 год на данные проверки нормы Закона не распространялись вследствие принятия Закона Украины № 77-VIII от 28 декабря 2014 года.

 

Принципиальные отличия

Согласно статье 2 Закона №877-V, на Гоструда распространяется его действие. Юристы обращают внимание, что Закон регулирует проведение плановых и внеплановых проверок, а Порядок оперирует понятием «инспекционные посещения». Уже на этом этапе видно, что в документах используются разные выражения. Ситуация усложняется и нормой Закона, предусматривающей, что надзор осуществляется с особенностями, определенными международными договорами. Акты Международной организации труда (МОТ) содержат нормы, которые не отображены в Порядке и Законе. Вопросы вызывает и то, что свое действие сохраняет Порядок проведения проверок должностными лицами Государственной инспекции Украины по вопросам труда и ее территориальных органов, утвержденный приказом Минсоцполитики № 390 от 2 июля 2012 года. Этот акт прямо ссылается на Закон № 877-V.

В частности, выгодными для работодателей можно назвать такие нормы Закона № 877-V:

— не допускаются проверки «по анонимным и другим безосновательным заявлениям», а Конвенция МОТ № 81 запрещает разглашать источник жалоб в статье 15;

— провозглашена «презумпция правомерности деятельности предприятия» (статья 3), хотя для трудового права характерна презумпция правоты работника;

— внеплановые мероприятия контроля осуществляются исключительно по согласованию руководства Гоструда (часть 1 статьи 6);

— недопуск проверяющих возможен минимум в восьми случаях (статья 10), а новый Порядок содержит лишь три таких основания (пункт 14);

— внеплановая проверка осуществляется только по заявлению физических лиц, а не юридических (статья 6 Закона), тогда как пункт 5 Порядка позволяет профсоюзам инициировать инспекционную проверку.

Плановые и внеплановые мероприятия осуществляются в рабочее время субъекта хозяйствования, установленное правилами внутреннего трудового распорядка (часть 3 статьи 4). При этом Порядок и конвенция МОТ № 81 разрешают посещать помещения в любое время суток. Какую сторону примет суд? Если же следовать Закону, то провести проверку в нерабочее время для установления факта привлечения к ночным работам будет невозможно. В одном решении суд прямо указал, что заявления Гоструда о работе в ночное время не подтверждены доказательствами (например, актами).

Порядок предусматривает возможность для инспектора труда не уведомлять работодателя об инспекционном посещении по вопросам выявления неоформленных трудовых отношений. Адвокат Юрий Колтонюк (г. Луцк) усматривает в этом конфликт норм: «Нормы Порядка, по моему мнению, в этой части противоречат нормам части 4 статьи 5 Закона № 877-V, предусматривающим оповещение хозяйствующего субъекта о проведении плановых мероприятий контроля». Учитывая иерархию нормативно-правовых актов, работодатель имеет законные основания для недопуска проверяющего. Несогласованность актов способна спровоцировать большое число исков, уверен г-н Колтонюк.

 

Судебный взгляд

Суды нередко признают правильными ссылки на Закон № 877-V. Об этом свидетельствуют решения только за последний месяц. Так, Житомирский окружной административный суд в постановлении от 23 мая 2017 года признал незаконным приостановление горных работ инспекторами Гоструда. Истец обосновывал незаконность действий Гоструда тем, что статья 4 Закона № 877-V позволяет приостановить производство только на основании решения суда. При этом подпункт 55 пункта 4 Положения о Гоструда позволяет органу прекратить эксплуатацию производств своим распоряжением до устранения угроз для жизни работников. Винницкий окружной админсуд в постановлении от 11 мая 2017 года называет приостановление производства «необходимым оперативным и превентивным способом воздействия на нарушителя с целью устранения существования угрозы жизни и здоровью людей», но, тем не менее, признает возможность применения такой меры только по решению суда.

В постановлении Житомирского окружного админсуда от 18 мая 2017 года среди допущенных инспектором нарушений названо невнесение записи в журнал предприятия. Прежний порядок проверок не предусматривал такого обязательства, но оно содержится в части 12 статьи 4 Закона. В этом плане новый Порядок гармонизирован с Законом: пункт 14 позволяет не допускать проверяющего на предприятие, если он не внес запись в журнал перед началом инспекционного посещения.

Тернопольский окружной административный суд в постановлении от 17 мая 2017 года признал неправомерным то, что инспектором выяснялись вопросы, не указанные в обращении физического лица (это запрещает статья 6 Закона). Это было квалифицировано как превышение полномочий, предоставленных законом.

Кроме того, Ивано-Франковский окружной админсуд в постановлении от 5 мая с.г. обратил внимание на нарушение процедурных норм Закона: инспектором не соблюден порядок проведения проверки (на двух последних этапах проверки хозсубъект не был ознакомлен с актом, с ним не проведена разъяснительная работа), а также нарушен порядок вручения акта. Часть 6 статьи 7 Закона предусматривает детальные требования к оформлению результатов проверки в виде акта. Новый Порядок в принципе соответствует Закону в этой части и даже содержит уточнение, что замечания работодателя к акту могут вноситься в трехдневный срок (пункт 21).

Отметим, что правило о трактовании норм в интересах хозсубъекта (презумпция правоты) не следует понимать чересчур широко. В отдельных случаях суд не принимает подобный аргумент во внимание, считая, что «в данном случае отсутствует неоднозначная (множественная) трактовка».

 

Пути выхода

Применение нового Порядка проверок заморожено до момента утверждения Минсоцполитики формы служебного удостоверения инспекторов и новой формы акта, справки, предписания, требования, обращает внимание Татьяна Иванович, советник Spenser & Kauffmann. По ее словам, использование норм Закона № 877-V правомерно, поскольку он является базовым. «Пока действует Порядок, суды при вынесении решения должны учитывать его положения. Но поскольку суд должен исследовать доказательства в совокупности, аргумент о незаконности Порядка в целом может быть применен. Сегодня тяжело прогнозировать позицию судей, поэтому более весомым аргументом будет ссылка на процессуальные нарушения, допущенные инспекторами. Мы прогнозируем, что в ближайшее время работодатели начнут массово подавать административные иски против КМУ с целью признания противоправным Порядка», — уверена г-жа Иванович.

Решить проблему можно разными путями: либо изменить новый подзаконный акт, либо внести изменения в Закон № 877-V, выведя Гоструда из-под его действия. Еще одним выходом из ситуации может стать принятие законопроекта № 6087, разработанного Татьяной Остриковой совместно с 22 другими народными депутатами. Данный проект предусматривает закрепить в статье 259 Кодекса законов о труде норму, предусматривающую, что порядок проверок должен соответствовать требованиям Закона № 877-V.