Часто встречаются ситуации, когда в собственности лица находится только определенный объект недвижимого имущества, а земельный участок, на котором он расположен, принадлежит к коммунальной собственности. Потенциально в будущем лишь это лицо сможет приобрести данный земельный участок в собственность, причем сделает это без аукциона или других форм конкурентных начал, поскольку такое право ему гарантировано статьей 127 Земельного кодекса Украины (ЗК). Тем не менее до недавнего времени оставался открытым вопрос: по какой цене, точнее, каков ее размер?!

16 сентября 2008 года Верховным Со­ветом Украины был принят Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно содействия строительству», которым внесены изменения в ЗК. В частности, часть 8 статьи 128 изложена в новой редакции: «Цена земельного участка определяется согласно экспертной денежной оценке, которая производится организациями, имеющими соответствующую лицензию на выполнение этого вида работ, по заказу органов государственной власти или органов местного самоуправления…».

Внесенные изменения, безусловно, целесообразны и необходимы, ведь устраняют двоякое или альтернативное толкование правовой нормы части 8 статьи 128 ЗК, действовавшей ранее. Измененное положение теперь полностью отвечает принципу взаимного корреспондирования права лица выкупить земельный участок и обязанности органа местного самоуправления (ОМС) продать его этому лицу.

Но, как известно, закон обратной силы во времени не имеет. Поэтому, учитывая многочисленные примеры несоответствия цены земельного участка размеру его рыночной стоимости, установленному экспертной оценкой, предлагаю проанализировать земельные правоотношения, возникшие в период действия предыдущей редакции части 8 статьи 128 ЗК, а также правомерность действий ОМС относительно определения цены земельных участков. Кроме того, не исключено, что аналогичные случаи будут иметь место и после внесенных изменений, ведь правовая норма формально «позволяет» толковать понятие «согласно экспертной денежной оценке» не обязательно как «в размере экспертной денежной оценки». Судебная практика относительно оценки правомерности таких действий ОМС неоднозначна, а решений высших судебных учреждений по этому поводу, к сожалению, нет.

Местные советы самостоятельно и на собственное усмотрение определяли цену продажи занятых зданиями (или другими сооружениями) земельных участков. При этом ими применялся так называемый коэффициент к экспертной оценке земельного участка (часто путем принятия отдельных решений на каждой очередной сессии, где выносились земельные вопросы). В результате цена земельного участка в разы превышала его реальную рыночную стоимость. Естественно, такие действия предпринимались с целью наполнения доходной части местных бюджетов. В качестве правового основания приводились статьи 12, 128, 201 ЗК и даже статья 64 Закона Украины «О Государственном бюджете на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины».

Итак, проанализируем действующее законодательство, учитывая теоретические подходы. Исключительная компетенция местных советов определена статьей 26 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», пункт 34 которой предусматривает, что исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются соответственно закону вопросы регулирования земельных отношений. Единым кодифицированным актом в области земельного права является ЗК. Так, статья 12 этого нормативного акта закреп­ляет полномочия сельских, поселковых, городских советов в области земельных отношений, к которым, в частности, относятся: распоряжение землями территориальных общин; передача земельных участков коммунальной собственнос­ти в собственность граждан и юридических лиц соответственно этому Кодексу. Статья 127 ЗК дополнительно закрепляет обязанность ОМС осуществлять продажу земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам.

В соответствии с частью 8 статьи 128 ЗК (предыдущая редакция) стоимость земельного участка определяется на основании ее денежной и экспертной оценки, которая производится по методике, утвержденной КМУ. Согласно части 4 статьи 201 ЗК, экспертная оценка используется при осуществлении гражданско-правовых соглашений относительно земельных участков.

Часть 6 статьи 5 и часть 2 статьи 13 Закона Украины «Об оценке земель» преду­сматривают, что экспертная оценка земельных участков и прав на них производится в случае отчуждения земельных участков, принадлежащих к коммунальной собственности, с целью определения стоимости объекта оценки. В соответствии с пунктом 3 Методики экспертной денежной оценки земельных участков, утвержденной постановлением КМУ № 1531 от 11 октяб­ря 2002 года, экспертная денежная оценка преду­сматривает определение рыночной (возможной цены продажи на рынке) или другого вида стоимости объекта оценки (залоговая, страховая, для бухгалтерского учета и т.п.), за которую он может быть продан (приобретен) или иным образом отчужден, на дату оценки согласно условиям сделки.

Лицо, предварительно пройдя всю процедуру отвода земельного участка и израсходовав на это немалые средства, не без оснований рассчитывает приобрести его по реальной рыночной стоимости. Последняя же определяется экспертной денежной оценкой земельного участка, которая производится оценщиком, сдавшим квалификационный экзамен и получившим квалификационное свидетельство. По результатам чего составляется отчет, который, в свою очередь, подлежит обязательной государственной экспертизе. Именно благодаря такой сложной процедуре возможно соблюдение принципов законности, экономической и научной обоснованности, справедливости.

Законодатель, нормативно закрепляя право лица-покупателя на выкуп земельного участка, на котором расположен объект недвижимого имущества, являющийся его собственностью, и корреспондирующую такому праву обязанность местного совета продать земельный участок, умышленно урегулировал порядок согласования такого спорного условия договора купли-продажи, как цена земельного участка. Она должна определяться в размере рыночной стоимос­ти земельного участка как эквивалента ее ценности. Если же цена земельного участка будет отличаться от ее реальной рыночной стоимости, то такая ситуация приведет к ущемлению интересов одной из сторон договора купли-продажи: территориальной общины в лице местного совета — в случае, когда цена будет ниже, так как местный бюджет недополучит денежные средства, или же покупателя, который необоснованно переплатит часть денег за товар, который и так фактически пребывает в его пользовании и никем другим приобретен быть не может, — в случае, когда цена будет высшей.

Местный совет, устанавливая дополнительные коэффициенты к экспертной оценке земельного участка и определяя в одностороннем порядке его цену, ставит под сомнение объективность и профессионализм оценщика. Такие действия фактически являются деятельностью по выполнению землеоценочных работ, для осуществления которой необходимо получить лицензию. Это подтверждает несвойственность таких функций ОМС.

Считаю, что в данной ситуации недопус­тимо также ссылаться и на часть 5 статьи 60 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», которой предусмотрено, что целесообразность, порядок и условия отчуждения объектов права коммунальной собственности определяются соответствующим советом. Реализация положений указанной статьи должна происходить исключительно в пределах земельного законодательства, нормы которого, будучи специальными, гарантируют лицу право на выкуп застроенного земельного участка по экономически обоснованной цене, то есть в размере, определенном экспертной денежной оценкой.

Учитывая часть 4 статьи 35 Закона Ук­раины «О государственной экспертизе землеустроительной документации», положительные выводы государственной экспертизы относительно объектов обязательной государственной экспертизы являются основанием, в частности, для принятия соответствующего решения органами исполнительной власти или местного самоуправления. Следовательно, наличие положительного вывода ­государственной экспертизы относительно отчета по экспертной денежной оценке земельного участка коммунальной собственности является безусловным основанием для принятия местным советом решения о его продаже по цене, тождественной рыночной стоимости. В случае же применения коэффициента к экспертной денежной оценке земельного участка как условия отчуждения последнего и вполне естественного отказа потенциального покупателя от его приобретения указанная норма будет нарушена, что недопустимо.

Утверждение о том, что земельное законодательство не содержит предостережений относительно продажи земельных участков по стоимости выше, чем определена при проведении экспертной денежной оценки, считаю нелогичным, поскольку такой случай возможен лишь при наличии взаимного волеизъявления сторон. Более того, само по себе отсутствие в законодательстве запретов на определение в одностороннем порядке цены земельного участка в размере выше, чем определен экспертной оценкой последнего, не может служить аргументом в пользу позиции некоторых местных советов. Ведь относительно них действует конституционный принцип «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом». Поэтому для правомерности определенных действий ОМС необходимо, чтобы они были прямо прописаны в законе.

Нередко в судебных заседаниях и в устных пояснениях оппонентов приходилось слышать такую аргументацию, что местный совет как распорядитель объектов коммунальной собственности, в том числе и земельных участков, может устанавливать любую цену продажи последних, поскольку решение вопроса — продавать вещь или нет, как и определять ее цену на свое усмотрение — является правом, а не обязанностью владельца. И только если цена его «устраивает», он ее продает. Все правильно, если бы не несколько «но»: специфика товара — застроенный земельный участок и специфика продавца — субъект властных полномочий.

Застроенный земельный участок в данном случае является особым товаром (не тем, который продается на аукционе за высшую цену) и, во-первых, для определения его реальной рыночной цены необходим надлежащий уровень профессиональных знаний. Во-вторых, такой товар, как уже говорилось, потенциально может быть продан только владельцу объекта недвижимого имущества, который на нем расположен.

Полномочия же ОМС как субъекта властных полномочий являются его «правообязанностями», поскольку при наличии необходимых юридических фактов орган не может не реализовать свои полномочия, вместе с тем выступая как носитель субъективного права относительно подвластного субъекта. Недаром законодательство для определения конкретных полномочий властного органа использует глаголы в третьем лице единственного числа: «назначает», «координирует», «осуществляет» и т.п. Ведь именно такая форма позволяет наиболее точно продемонстрировать «двойственную» сущность указанных полномочий: указать права органа, вместе с тем давая понять недопустимость их неприменения.

Местный совет должен быть даже заинтересован в продаже застроенного земельного участка, ведь с момента получения покупателем государственного акта на право собственности на него он обязан будет платить земельный налог и тем самым стабильно пополнять местную казну. В противном случае такой земельный участок будет «простаивать», ведь на аукционе его продать не удастся.

Таким образом, внесенные в ЗК изменения лишний раз подтверждают позицию законодателя, которую, несмотря на «благородную» цель, неверно трактовали некоторые местные представительные органы.

ШЕСТЕРНИН Виталий — юрист юридической компании «Юстерра», г. Луцк