Органи місцевого самоврядування — місцеві ради, їх виконавчі комітети (місцеві ради) — наділені широким колом повноважень, які дозволяють їм приймати відповідні акти, встановлюючи місцеві правила регулювання окремих категорій суспільних відносин (акти).

Щоб запобігти прийняттю неефективних актів, в Україні є процедура, якої місцеві ради повинні дотримуватись. Встановлена вона Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (Закон).

Однак, приймаючи акти, деякі місцеві ради не завжди дотримуються вимог Закону. Нерідко порушення процедури прийняття актів ставить під сумнів їхню легітимність і є підставою для визнання їх нечинними в судовому порядку.

Розгляньмо типові порушення, які допускаються при прийнятті актів.

Порушення принципів державної регуляторної політики

Принципи державної регуляторної політики (принципи) визначені у статті 4 Закону. Зокрема, це доцільність, адекватність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки. Вони є основою, фундаментом для прийняття актів.

Недотримання принципів — типова помилка, якої припускаються майже всі, сприймаючи їх як декларативну норму.

Однак саме принципи є критерієм оцінки акта з позиції:

— обґрунтованості втручання державного регулювання у розв’язання наявної проблеми, можливості розв’язання цієї проблеми з прийняттям акта;

— врахування всіх допустимих альтернатив регулювання з метою забезпечення балансу між державними та приватними інтересами;

— врахування думки громадськості.

Суть принципів має свій прояв у процедурі прийняття актів. До прикладу: принцип передбачуваності відсилає до обов’язку включити прийняття акта до плану регуляторної діяльності місцевої ради (стаття 7 Закону).

Формальне виконання процедури не завжди є дотриманням принципів. У тому ж прикладі: відсутність акта в плані регуляторної діяльності має наслідком порушення прав підприємств, оскільки не дозволяє їм запланувати зміну в діяльності чи поверненні додаткових витрат на виконання акта.

У свою чергу, суди визнають, що нехтування принципами при прийнятті актів є підставою для визнання їх протиправними та нечинними (постанова Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, постанова Верховного Суду від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18).

Відсутність аналізу регуляторного впливу

Аналіз регуляторного впливу покликаний забезпечити надання розробником акта відповіді на ключові питання, такі як:

— чи справді є проблема, яку необхідно врегулювати новим актом;

— чи дозволяє запропонований акт розв’язати проблему з урахуванням усіх альтернативних можливостей;

— яким чином акт впливає на підприємства, на їхні витрати для виконання акта;

— які позитивні наслідки та які проблеми можуть виникнути у результаті прийняття акта.

У статті 36 Закону зазначено, що за відсутності такого аналізу місцева рада не має права приймати акт. Відсутність як аналізу, так і його публікації разом із проєктом акта є підставою для визнання його протиправним та нечинним (постанова Верховного Суду від 8 серпня 2019 року у справі № 500/2333/18, постанова Верховного Суду від 22 серпня 2019 року у справі № 236/543/17).

Однак спірним є питання у ситуації, коли аналіз здійснено неповно. До прикладу: не здійснено оцінку витрат, які понесуть окремі категорії підприємств (великі, середні, малі). Це — порушення Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України (КМУ) від 11 березня 2004 року № 308.

У судовій практиці поки немає однозначної думки щодо цієї проблеми. На моє переконання, відсутність хоча б однієї відповіді на обов’язкове питання в аналізі — це відсутність аналізу в цілому.

Порушення порядку та строків опублікування проєкту акта

Наступним ключовим порушенням у процедурі прийняття акта є відсутність опублікування його проєкту до прийняття. Обов’язковість цієї процедури встановлена статтею 13 Закону, а необхідність кореспондується з таким принципом регуляторної політики, як прозорість та врахування громадської думки.

Суди вважають порушенням (1) відсутність опублікування проєкту акта в цілому, (2) неналежний спосіб опублікування та (3) порушення строків опублікування.

Якщо з відсутністю опублікування проєкту все зрозуміло, то питання способу та строків є предметом дослідження та аналізу судами.

Стаття 13 Закону зобов’язує розробника акта опублікувати проєкт у місцевому друкованому ЗМІ, засновником якого він є. Лише у разі відсутності такого ЗМІ дозволяється на вибір опублікувати або на офіційному вебсайті, або у звичайному місцевому друкованому ЗМІ. Опублікування проєкту в інший спосіб визнається судом порушенням процедури прийняття акта. Таке порушення, на думку суду, впливає на участь громадськості в обговоренні проєкту акта.

Також стаття 9 Закону вимагає, щоб проєкт акта було опубліковано не менш як за один місяць та не більш як за три місяці до його прийняття. Цей строк достатній для того, щоб усі бажаючі висловити зауваження та пропозиції до акта, а розробник їх урахував. Тому недотримання порядку та строків опублікування проєкту акта є підставою для визнання його протиправним та нечинним (постанова Великої Палати Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, постанова Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, постанова Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13).

Відсутність погодження Державної регуляторної служби України

Направлення акта для отримання погодження (пропозицій) Державної регуляторної служби України (ДРС) є окремим етапом прийняття акта.

Одним із головних завдань ДРС є захист прав та інтересів підприємств. Таке завдання реалізується через процедуру погодження проєктів актів, яка полягає у перевірці дотримання принципів регуляторної політики та проведення повного аналізу регуляторного впливу.

Обов’язкове погодження акта ДРС передбачене Законом та Порядком підготовки пропозицій щодо удосконалення проєктів регуляторних актів, які розробляються органами місцевого самоврядування, який затверджений постановою КМУ від 23 вересня 2014 року № 634.

Вимоги є імперативними і не можуть бути порушені. Виняток є лише для виконавчого комітету місцевої ради.

Суди вважають, що невиконання такого обов’язку є підставою для визнання акта нечинним (постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року у справі № 804/3740/18, постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2018 року у справі № 804/8091/17).

Порушення порядку публікації нормативно-правового акта

Останнє, але не менш важливе порушення — порушення строків опублікування вже прийнятого акта.

При прийнятті акта важливо звертати увагу на строки та спосіб офіційного його оприлюднення. На відміну від проєкту, прийнятий акт оприлюднюється винятково в місцевому друкованому ЗМІ (стаття 12 Закону, стаття 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»).

Варто зазначити, що питання, чи є порушення процедури опублікування акта підставою для визнання його нечинним, є неоднозначним. З одного боку, до офіційного опублікування акт не набуває законної сили (частина 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а з іншого — це заключна частина процедури його прийняття.

Суди все ж таки схиляються до думки, що як неопублікування, так і порушення строків опублікування є порушенням процедури прийняття акта та є підставою для визнання його протиправним та нечинним (постанова Великої Палати Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, постанова Верховного Суду від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18).

Наостанок відзначу, що це не всі порушення, які допускаються органами місцевого самоврядування при прийнятті актів. Однак описані вище є найбільш поширеними.

Олена ГАВРИЛОВА

адвокат ЮК VB PARTNERS, м. Київ

Спеціально для «Судового вісника»