Судові інтервенції — PRAVO.UA
прапор_України
2024

Генеральний партнер 2024 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА

Судові інтервенції

Реформування інституту Омбудсмена значно посилить можливості парламентського контролю в сфері дотримання прав людини, — переконаний Тарас Тарасенко

Можливість вступати в судові справи як третя сторона і буде основним практичним інструментом омбудсмена для досягнення чіткого дотримання прав людини, переконаний Тарас Тарасенко
Тарас Тарасенко: «Треба змінювати модель інституту омбудсмена, адже сьогодні за статистикою його рекомендації виконуються в державі на рівні статистичної похибки — 5%»

Права людини як цінність дедалі частіше стоять на порядку денному, хоч би що не відбувається: військова інтервенція, пандемія чи енергетична криза. Ще років 10 тому всі питання прав людини були в компетенції уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Та поступово стало зрозуміло, що осягнути неосяжне одному інституту, а формально — одній особі вкрай складно: надто розширилося поле питань, які вимагають інспекції на предмет дотримання прав людини. А тим паче інституту, закладеному в часи, коли про права людини ми мали лише уявлення.

Тож наразі питання про те, яким має бути інститут омбудсмена в Україні в найближчому майбутньому, вкрай актуальне. Про повне перезавантаження інституту омбудсмена як свого роду правозахисного органу — в розмові з автором законопроєкту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення правових засад діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» № 5019, народним депутатом України, головою міжфракційного депутатського об’єднання «ЛЮДИ» Тарасом Тарасенком.

Наявність інституту уповноваженого з прав людини — це вже досягнення для правової держави

— Тарасе Петровичу, ви пропонуєте реформу інституції омбудсмена. Які для цього підстави?

— Після обрання мене народним депутатом України та призначення на посаду голови підкомітету з прав людини діяльність парламентського уповноваженого з прав людини опинилась у безпосередньому фокусі моєї уваги. За посадою я отримував багато звернень від фізичних осіб та громадських організацій щодо неналежної роботи омбудсмена. Я з’ясував, що протягом 2017—2019 років у рамках проєкту Twinning, що фінансувався ЄС у рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства (ЄІСП), групою міжнародних експертів було розроблено низку рекомендацій щодо змін, які необхідно внести до профільного закону про омбудсмена з метою посилення ефективності роботи уповноваженого та його секретаріату.

Такі рекомендації стосуються порядку висунення та призначення уповноваженого, встановлення чітких меж його юрисдикції, порядку реагування уповноваженого на виявленні порушення, порядку розгляду індивідуальних скарг, встановлення запобіжників щодо зловживання правом на звернення до уповноваженого, посилення використання засобів медіації в його діяльності. Але чомусь ці рекомендації ніхто не об’єднав у законопроєкті. Враховуючи, що будь-яка державна інституція потребує належного розвитку для кращого задоволення потреб людей, інституція омбудсмена не є винятком, її реформування значно посилить можливості парламентського контролю у сфері дотримання прав людини.

Статистика є вироком для поточного стану захисту прав людини в країні

— У світі існує дві моделі інституту омбудсмена — слабка та сильна. Ви хочете посилити можливості уповноваженого, оскільки вважаєте нинішній інститут надто слабким?

— І так, і ні. Наявність інституту уповноваженого з прав людини — це вже досягнення для правової держави. Український омбудсмен у 2019 році отримав найвищу категорію А як визнання рівня захисту прав в Україні. Проте частими є випадки, коли звернення людини до уповноваженого є останньою надією, адже, наприклад, її права порушуються тут і зараз. Посадовці на проблеми не реагують через відсутність чіткого нормативного регулювання, брак коштів на судові спори. Або ще гірше — коли і в суді принципово чують лише позицію державного органу чи прокурора. Для таких випадків якісний, поважний, юридично сильний орган парламентського контролю, який виступає на боці потерпілої особи, є необхідністю.

У теорії достатньо лише самого факту реагування омбудсмена на проблему, щоб вона зрушила з мертвої точки. Проте в Україні поки що не так. Наразі статистика є вироком для поточного стану захисту прав людини в країні, бо рекомендації омбудсмена виконуються в державі на рівні статистичної похибки: 5 % від загальної кількості.

Очевидно, що причина зовсім не в людині, яка обіймає відповідну посаду, а у функціоналі такої посади та можливостях застосовувати цей функціонал. І, хоч як парадоксально, — в очікуванні самих людей від того, яким вони хотіли би бачити цей орган. Бо чого хочуть люди від омбудсмена? Захисту їхніх прав, але захисту оперативного, сильного та ефективного. Ось це і є головний меседж проєкту № 5019.

Пропоную посилити функціонал уповноваженого шляхом упровадження обов’язкових для виконання приписів

— Що безпосередньо пропонується в проєкті?

— Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України в оцінці мого законопроєкту зазначило, що омбудсмену не притаманні будь-які форми примусу, що його діяльність повинна базуватись на особистому авторитеті та повазі до інституції. Проте чи є наразі достатнім рівень поваги в державних органах до омбудсмена? Чи є адекватною реакція державних органів на його рекомендації? Чи може парламентський уповноважений з прав людини захистити достатньою мірою права людей? Відповідь у більшості випадків — ні.

За 2020—2021 роки на фоні стагнації судової гілки влади кількість звернень до уповноваженого зросла вдвічі. Проте на більшість із них офіс уповноваженого може, на жаль, відреагувати тільки формально. Мені відомо лише про поодинокі випадки, щодо яких розпочато провадження і здійснено перевірки порушених прав (наскільки пам’ятаю, йшлося про захист персональних даних та порушення трудових прав). Але основне — і це яскраво видно на рівні Національного превентивного механізму (акумулює сотні моніторингових візитів у місця несвободи) — порушення прав людини виявляються постійно. Проте ніхто не поспішає їх усувати: ані органи виконавчої влади, насамперед Міністерство юстиції України, ані власне офіс уповноваженого. Отже, омбудсмен може проводити хоч тисячі моніторингових візитів щороку, але водночас не досягати відновлення прав людини. Зовсім інша картинка буде за умови запровадження обов’язковості виконання його вказівок.

Наприклад, шведський омбудсмен має право діяти як прокурор — висунути обвинувачення проти чиновника, який завинив. Це трапляється зрідка, але розуміння такої можливості чиновниками є гарною профілактикою порушення прав людини.

У своїх змінах до законодавства я пропоную посилити функціонал уповноваженого шляхом упровадження обов’язкових для виконання приписів за таким принципом: спочатку виконай, а якщо не згоден, то маєш право звернутись до суду.

До речі, під час нещодавньої зустрічі з громадськими правозахисними організаціями щодо обговорення законопроєкту № 5019 було озвучено необхідність внесення відповідних змін до КУпАП та Кримінального кодексу України про встановлення відповідальності за перешкоджання діяльності уповноваженого. Наразі досліджую це питання.

Припис має бути обґрунтованим

— Що безпосередньо означатимуть «обов’язкові» приписи омбудсмена?

— Передбачається, що за результатами провадження, відкритого за скаргою, уповноважений або представник уповноваженого можуть ухвалити одне з таких рішень:

  • внести органу державної влади або місцевого самоврядування, а також суб’єкту приватного права у випадках, встановлених законом, подання уповноваженого або припис;
  • закрити провадження в разі відсутності порушення прав і свобод особи;
  • закрити провадження в разі, якщо заявник та суб’єкт, дії (бездіяльність) якого оскаржувались, примирились за результатами медіаційного посередництва уповноваженого).

Припис має бути обґрунтованим і містити інформацію про

  • обставини, що розслідувались;
  • застосовне законодавство;
  • висновки та вимоги до органу державної влади або місцевого самоврядування, а також
  • суб’єкту приватного права у випадках, встановлених законом.

Вимоги, вказані в приписі, є обов’язковими для виконання суб’єктом, щодо якого його було винесено. Припис такий суб’єкт може оскаржити в суді протягом одного місяця з дня його отримання. У разі невиконання вимог, вказаних у приписі, уповноважений або його представник може порушити питання про притягнення винних посадових (службових) осіб до дисциплінарної відповідальності.

Можливість вступати в судові справи на всіх рівнях національної та міжнародних судових систем буде основним практичним інструментом омбудсмена для досягнення чіткого дотримання прав людини

— Ви говорите про посилення ролі уповноваженого в можливостях захисту прав людей. Але ж чи це не функція судової влади?

— Я за конкуренцію, але лише в приватному секторі або між приватним сектором та державою. Конкуренції між уповноваженим парламенту та судами не може бути апріорі: дотримання прав людини та громадянина як найвищої цінності в правовій державі повинно бути ціллю їх взаємодії.

Я пропоную збільшити можливість омбудсмена брати участь у судових процесах саме з точки зору більшої захищеності прав людини.

У цьому аспекті наголошу на змінах до статті 13 профільного закону, за якою омбудсмен буде мати право:

  • особисто або через свого представника звертатися до суду для захисту прав і свобод особи та брати участь у цих справах;
  • вступати на будь-якій стадії розгляду в судову справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, зокрема у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи.

Тобто саме можливість вступати в судові справи на всіх рівнях національної та міжнародних судових систем як третя сторона, що подає обґрунтовані юридичні висновки (amicus curiae briefs), і буде основним практичним інструментом омбудсмена для досягнення чіткого дотримання прав людини в судових провадженнях та під час ухвалення рішення.

Факт, що омбудсмен «у справі», повинен показувати всім, що проблеми, які в ній розглядаються, вимагають серйозного обговорення

— Чи «вистачить» уповноваженого на всі судові справи, їх понад 4 млн щороку?

— Звісно, говорити про абсолютно всі справи недоречно. Має бути створено умовний фільтр, якщо хочете, подібний до «допуску» справи до ЄСПЛ. Головне, що зміни до статті 13 передбачають саму можливість, правову основу для уповноваженого самостійно вступати в межах свого мандата в кожну справу, в якій порушено достатньо серйозні питання загального інтересу щодо захисту прав і свобод відповідно до міжнародних стандартів, які гарантують втручання уповноваженого.

Цей вступ у справу є дуже важливим і для судової гілки влади, і для самого інституту омбудсмена, оскільки таким чином держава демонструє готовність займати активну позицію у справах, які перебувають на розгляді в судах і становлять суспільний інтерес. Відповідно, це також значно посилить авторитет інституту уповноваженого в суспільстві та сприятиме збільшенню довіри до нього.

Проте для цього потрібно, щоб справи, в які омбудсмен буде вступати самостійно, були ретельно відібрані та стосувалися проблем, що мають особливе значення з точки зору захисту основних прав людини. Простіше кажучи, щоб були резонансними або охоплювали максимально широкі верстви населення. Омбудсмен не повинен здійснювати такі кроки надто часто, щоб не зловживати цим правом. Той факт, що омбудсмен «у справі», повинен показувати всім, що проблеми, які в ній розглядаються, вимагають серйозного обговорення та дій.

До того ж ці зміни відповідають європейському тренду. Наприклад, речник громадянських прав Республіки Польща може виступати в адміністративному та цивільному процесах на правах прокурора.

Особа не може обіймати посаду уповноваженого три строки поспіль

— Чи пройшла ваша ініціатива перевірку на відповідність європейським трендам?

— У нас є певне спільне бачення. Зокрема, наголошу на активній адвокації зазначених змін із боку Ради Європи та конкретно проєкту «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом задля посилення операційної спроможності Омбудсмена у захисті прав людини». Із їх допомогою 22 жовтня ц.р. було отримано правовий висновок до законопроєкту № 5019.

Є певні зауваження. Мабуть, ми з колегами ще подумаємо над окремими правками, наприклад у частині кваліфікаційних вимог до кандидатів або обмежень щодо сфер діяльності уповноваженого. Але особисто мене не може не тішити, що, на думку наших партнерів, «більшість запропонованих змін слід вважати кроком у правильному напрямку».

І особливо приємно, що в РЄ правильно зреагували на абсолютно новий для нашої країни посил про те, що не тільки політичні сили (депутати) чи державні органи, але й сама громадськість може висувати кандидатів на посаду омбудсмена. Наразі думаємо над удосконаленням механізму такого висування, але, найімовірніше, таким правом буде наділено правозахисні організації, що висуватимуть кандидатів шляхом електронної петиції. За будь-яких умов будемо впроваджувати такий формат, який повністю відповідатиме очікуванням Ради Європи стосовно того, що процедура відбору кандидатів включатиме публічне оголошення конкурсу, буде відкритою, прозорою та базуватиметься на професійних якостях кандидата.

Робота над удосконалення інституту омбудсмена триває

— По суті, ви пропонуєте створити такого собі генерального захисника прав людини. Чи плануються зміни щодо того, наскільки довго одна людина зможе бути на такій відповідальній посаді?

— Це питання ще дискусійне. Наразі в законопроєкті запропоновано положення, яке визначає, що та сама особа не може обіймати посаду уповноваженого три строки поспіль. Є думки змінити це. Річ у тім, що з погляду гарантій незалежності та неупередженості й загального сприйняття суспільством відповідності цим гарантіям було б доречніше обмежити повноваження одним мандатом. У такому разі його можна було би подовжити з нинішнього п’ятирічного строку до, наприклад, семи чи більше років (як у випадку із суддями Конституційного Суду України).

Принцип 10 Венеційських принципів забезпечує можливість такого варіанту: «Строк повноважень омбудсмена бажано обмежити одним строком без можливості переобрання. <…> Бажано передбачити, що один строк повноважень становитиме не менш ніж сім років». Тим паче, що визначення більш ніж одного строку повноважень і, як результат, можливості переобрання уповноваженого в суспільстві завжди можуть виникати сумніви — обґрунтовані чи ні — щодо того, чи не керувався він у своїх діях, особливо в політично суперечливих чи чутливих питаннях, бажанням знов отримати мандат, а не тільки об’єктивними причинами, наявними у справах, які розглядаються.

 

— Чи всі спірні моменти діяльності уповноваженого охоплено в проєкті?

— Робота над удосконалення інституту омбудсмена триває.

Ідеться про посилення гарантій фінансової незалежності уповноваженого, його недоторканості, про чіткі умови звільнення (порушення присяги, неналежне виконання обов’язків), про пошук додаткових інструментів впливу (наприклад, рекомендації щодо призупинення виконання адміністративного або дисциплінарного рішення у виняткових випадках і на визначений період або до завершення розслідування омбудсменом) тощо.

 

Бесіду вела Ірина ГОНЧАР, «Юридична практика»

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

Баннер_на_сайт_тип_1
YPpicnic600x900
баннер_600_90px_2
2024
tg-10
Legal High School

Інші новини

PRAVO.UA