Верховный Совет Украины (чьи полномочия прекращены в соответствии с Указом Президента и очередная сессия которого, тем не менее, была торжественно открыта 4 сентября с.г.) принял два решения, которые могут существенно повлиять на правовую систему Украины. Речь идет о законопроектах «О внесении изменений в Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» (относительно отмены льгот и привилегий) и «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно гарантии неприкосновенности для отдельных должностных лиц».

Народные депутаты (а их в сессионном зале было зарегистрировано 269) «сыграли на опережение» — идеи относительно отмены, точнее — реформирования, статуса народного депутата, отмены депутатской неприкосновенности активно используются в предвыборной агитации.

Действительно, вынуждены согласиться, что уровень парламентского иммунитета, равно как и иммунитета Президента, на Украине трактуется необычайно широко, по сравнению с другими государствами. А предусмотренные Законом Украины «О статусе народного депутата Украины» льготы и привилегии народных избранников в отдельных случаях вызывают недоумение щедростью государства — ведь даже в государствах с более развитой экономикой парламентарии обеспечиваются на порядок скромнее.

Ломать — не строить, или льготы все-таки нужны

Статус народного депутата предусмат­ривает ряд специфических требований, которые нашли отображение в законодательстве, а нормы, регулирующие общественные отношения в этих сферах, учитывают и специфические условия труда, связанные с постоянным публичным характером жизни таких лиц и конституционные требования к их статусу (статья 78 Конституции Украины). Но государство развивается, и закрепленные 10 лет назад гарантии уже не соответствуют требованиям времени.

В необходимости реформирования упомянутых институтов сомневаться не приходится. Но возникает резонный вопрос: а какая альтернатива? Приняв решение отменить практически все свои льготы, народные депутаты создали свое­образный вакуум, требующий заполнения. Ведь неурегулированными в случае вступления этого закона в силу станут ключевые вопросы обеспечения — размер зарплат, обеспечение работы с избирателями, жилищное обеспечение. Такой вакуум не сможет долго существовать, следует ожидать еще одного законопроекта — но уже устанавливающего льготы или урегулирования этого вопроса на уровне подзаконных актов.

Среди отмененных широким жестом Верховного Совета Украины льгот народных депутатов встречаются и те, без которых осуществлять полномочия народного депутата будет затруднительно, точнее — их финансирование будет обеспечиваться отдельными физическими и юридическими лицами. Например, законопроектом отменяется норма, согласно которой затраты органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, связанные с выполнением народным депутатом депутатских полномочий, компенсируются за счет средств Государственного бюджета Украины. Также предлагается отменить бюджетное финансирование расходов, связанных с организацией и проведением встреч народного депутата с избирателями и отчетов народных депутатов.

То есть, если Президент все-таки подпишет этот закон, что вызывает определенные сомнения, ведь позиция Виктора Ющенко принципиальна — парламент неполномочен и принятые им акты не имеют юридической силы, то народные депутаты (а также их помощники) окажутся менее защищенными, чем остальное население, ведь в этом случае будут безальтернативно отменены гарантии профессиональной деятельности, необходимость которых является общеобязательной.

Очевидно, что полная отмена всех льгот и преимуществ — не самый оптимальный вариант. Если бы была соблюдена нормальная законотворческая процедура (экспертизы в главном научно-экспертном управлении и правовом управлении Верховного Совета, процедура рассмотрения в комитетах, рассмотрение предложений в порядке второго чтения), то, скорее всего, был бы принят другой, жизнеспособный, Закон. Ведь главное — не количество льгот, а их качество. И если некоторые льготы действительно можно (и нужно) отменять, то в отношении остальных (с учетом пресловутой социальной справедливости) более логичным стал бы пересмотр предусмотренных этими льготами трат — в сторону приведения их в соразмерность с льготами, предусмотренными для всех категорий населения.

Иммунитет тоже пригодится

Не менее интересные последствия следует ожидать и в случае принятия второго из анализируемых законопроектов. Как и для любого конституционного законопроекта, предусмотрена длительная процедура его принятия — поддержка конституционным большинством Верховного Совета Украины, получения заключения Конституционного Суда Украины, принятие квалифицированным большинством уже на следующей сессии парламента. Первый шаг сделан — законопроект поддержан, и соответствующее обращение поступило в Конституционный Суд. Позиция законодателей снова радикальна — отменить конституционные нормы, устанавливающие неприкосновенность народных депутатов и Президента Украины.

И вновь норма безальтернативна. В теории государства большинства современных государств предусмотрено наличие специального института иммунитета высших должностных лиц и членов представительского органа. В частности, иммунитет отсутствует вообще в Намибии, Малайзии и Нидерландах.

Иммунитет, как особый порядок привлечения к ответственности, рассматривается не как способ ухода от ответственности, а как гарантия профессиональной деятельности, защиты от провокаций. Он практически никогда не бывает абсолютным, и зачастую рассматривается как формальность, не препятствующая осуществлению правосудия в отношении парламентариев.

Украина ныне повторяет путь большинства государств постсоциалистической Европы, которые, установив в начале 90-х годов прошлого века расширенные рамки парламентского иммунитета, постепенно приходят к необходимости его сужения по примеру западноевропейских государств. Но никто из наших предшественников еще не отказался от института депутатской неприкосновенности вообще. Для столь радикального шага следует учитывать как общий уровень законности, так и особенности правовой культуры в отдельно взятом государстве. Только развитая демократия может предоставить гарантии политикам на общих основаниях, без применения специальных институтов иммунитета. Так что, речь ныне следует вести о содержании этого понятия на Украине и гарантиях, которые оно предоставляет.

Интересным с этой точки зрения представляется содержание института парламентского иммунитета в зарубежных государствах. Так, в большинстве государств иммунитет начинает действовать со времени обретения полномочий члена парламента. При этом если уголовное преследование было начато раньше, оно продолжается при согласии уполномоченного органа (как правило, самого парламента), а в отдельных государствах (Эстония, Финляндия) — и без такого согласия.

Одним из наиболее характерных принципов депутатского иммунитета является flagrante delikto — если депутат задержан на месте совершения им преступления, он не может воспользоваться неприкосновенностью. В этом случае он может быть ­арестован, ему может быть предъявлено обвинение без получения согласия парламента, следственные органы не ограничены в таком случае в проведении следственных мероприятий в отношении такого депутата. Кроме того, в большинстве стран депутатский иммунитет не является абсолютным, не предусматривает освобождения от административной и гражданской ответственности, а в некоторых странах — и от привлечения к ответственности за тяжкие уголовные преступления.

Иммунитет Президента, в его конституционном закреплении с учетом толкований Конституционного Суда Украины, тоже вряд ли может быть безальтернативно отменен — в большинстве государств иммунитет президента аналогичен иммунитету членов правительства и парламента или даже более широкий. Кроме того, не следует забывать, что в отношении президента возможно применение процедуры импичмента, одним из оснований которого как раз и является совершение уголовного преступления.

Институт неприкосновенности во всех его проявлениях, и это бесспорно, нуждается в реформировании, но к его полной отмене Украина еще не готова. Скорее, можно говорить о разработке действенных механизмов реализации закрепленных принципов, повышении уровня правосознания, при котором все нормы иммунитета остаются только «на бумаге» и не потому, что их исполнить невозможно, а потому, что нет оснований для их применения.