27 мая 2020 года Большая Палата Верховного Суда, рассмотрев в порядке письменного производства дело по иску заместителя прокурора Львовской области к Сокальскому районному совету Львовской области (Сокальский райсовет) о признании противоправными и отмене решений по кассационной жалобе заместителя прокурора Львовской области на решение Львовского окружного административного суда от 8 мая 2018 года и постановление Львовского апелляционного административного суда от 22 августа 2018 года, установила следующее.

В апреле 2018 года заместитель прокурора Львовской области обратился в суд с иском, в котором просил:

— признать противоправным и отменить решение Сокальского райсовета от 22 декабря 2017 года № * «О создании Коммунального учреждения Сокальского районного совета Львовской области «Ц» (решение от 22 декабря 2017 года);

— признать противоправными и отменить пункты 1–4 решения Сокальского райсовета от 16 февраля 2018 года № ** «О внесении изменений в решение Сокальского районного совета Львовской области от 22 декабря 2017 года № *, утверждении новой редакции устава Коммунального учреждения Сокальского районного совета Львовской области «Ц» и отдельных вопросах в области образования» (решение от 16 февраля 2018 года).

В обоснование исковых требований заместитель прокурора Львовской области отметил, что обжалует решение субъекта властных полномочий о создании Коммунального учреждения Сокальского райсовета «Ц» (КУ «Ц»), которое является органом управления в сфере образования.

Истец отмечает, что решение от 22 декабря 2017 года и пункты 1–4 решения от 16 февраля 2018 года являются противоправными и подлежат отмене в связи с тем, что приняты в нарушение требований части 2 статьи 19 Конституции Украины.

Львовский окружной административный суд определением от 8 мая 2018 года, оставленным без изменений постановлением Львовского апелляционного административного суда от 22 августа 2018 года, производство по делу закрыл на основании пункта 1 части 1 статьи 238 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, поскольку спор в этом деле не следует рассматривать по правилам административного судопроизводства.

Не согласившись с такими судебными решениями, заместитель прокурора Львовской области подал кассационную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение норм процессуального права и неполное выяснение обстоятельств дела, просит отменить решения этих судов и направить дело для продолжения рассмотрения в суд первой инстанции.

Заместитель прокурора Львовской области отмечает, что спор относительно решения органа местного самоуправления о создании коммунального учреждения в области образования и в связи с этим делегировании ему своих властных полномочий не является корпоративным спором, прокурор не является стороной корпоративного спора, а потому этот спор имеет все признаки публично-правового и должен решаться в порядке административного судопроизводства, а судами на основании вышеизложенного были нарушены правила предметной юрисдикции.

Сокальский райсовет в отзыве на кассационную жалобу просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения, а судебные решения — без изменений. Считает, что суды пришли к обоснованному выводу о необходимости прекращения производства по делу, поскольку спор не подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства.

Кассационный административный суд в составе Верховного Суда определением от 5 марта 2020 года передал дело на рассмотрение Большой Палаты Верховного Суда на основании части 6 статьи 346 КАС Украины, мотивировав это тем, что истец оспаривает судебные решения на основании нарушения правил предметной юрисдикции.

Заслушав судью-докладчика, исследовав материалы дела, проверив в установленных статьей 341 КАС Украины пределах приведенные в кассационной жалобе и отзыве на нее аргументы, Большая Палата Верховного Суда пришла к выводу о том, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению, исходя из следующих соображений.

Согласно статье 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

В соответствии со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод от 4 ноября 1950 года каждый имеет право на справедливое и публичное рассмотрение дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Критериями разграничения юрисдикции, то есть предусмотренными законом условиями, при которых определенное дело подлежит рассмотрению по правилам того или иного вида судопроизводства, являются субъектный состав спорных правоотношений, предмет спора и характер спорных материальных правоотношений в их совокупности. Кроме того, таким критерием может быть прямое указание в законе на вид судопроизводства, в котором рассматривается определенная категория дел.

Согласно части 1 статьи 2 КАС Украины задачей административного судопроизводства является справедливое, беспристрастное и своевременное решение судом споров в сфере публично-правовых отношений с целью эффективной защиты прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц от нарушений со стороны субъектов властных полномочий.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 4 КАС Украины публично-правовой спор — это спор, в котором хотя бы одна сторона осуществляет публично- властные управленческие функции, в том числе во исполнение делегированных полномочий, и спор, возникший в связи с выполнением или невыполнением такой стороной указанных функций.

Субъект властных полномочий — это орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими публично-властных управленческих функций на основании законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий, или предоставлении административных услуг (пункт 7 части 1 статьи 4 КАС Украины).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 19 КАС Украины юрисдикция административных судов распространяется на дела в публично-правовых спорах, в частности спорах физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или индивидуальных актов), действий или бездействия, кроме случаев, когда для рассмотрения таких споров законом установлен иной порядок судебного производства.

Таким образом, к компетенции административных судов относятся споры физических или юридических лиц с органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, предметом которых является проверка законности решений, действий или бездействия этих органов (лиц), принятых или совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.

В соответствии со статьей 20 Хозяйственного процессуального кодекса (ХПК) Украины хозяйственные суды рассматривают дела по спорам, возникающим в связи с осуществлением хозяйственной деятельности (кроме дел, предусмотренных частью 2 настоящей статьи), и другие дела в определенных законом случаях.

Из анализа указанных процессуальных норм усматривается, что к административной юрисдикции относится дело, которое возникает из спора в публично-правовых отношениях, касающегося этих отношений, когда один из его участников — субъект властных полномочий — осуществляет властные управленческие функции, в этом процессе или по его результатам властно влияет на физическое или юридическое лицо и нарушает его права, свободы или интересы в пределах публично-правовых отношений.

В то же время определяющие признаки частноправовых отношений — это юридическое равенство и имущественная самостоятельность их участников, наличие имущественного или неимущественного личного интереса субъекта. Спор будет иметь частноправовой характер, если он обусловлен нарушением частного права (как правило, имущественного) определенного субъекта, подлежащего защите способом, предусмотренным законодательством для сферы частноправовых отношений, даже в том случае, если к нарушению частного права привели властные управленческие действия субъекта властных полномочий.

Сравнительный анализ содержания статьи 20 ХПК Украины и статьи 19 КАС Украины в совокупности дает основания для вывода о том, что при решении вопроса о разграничении компетенции судов по рассмотрению административных и хозяйственных дел в каждом конкретном деле недостаточно применения исключительно формального критерия — определения субъектного состава спорных правоотношений (участия в них субъекта властных полномочий). Определяющим признаком для правильного решения такого вопроса является характер правоотношений, из которых возник спор.

Предметом исковых требований в этом деле является признание противоправными и отмена решений субъекта властных полномочий, поскольку нормами действующего законодательства не предусмотрено делегирование органами местного самоуправления своих полномочий коммунальным учреждениям. Истец оспаривает решение, которым Сокальский райсовет создал коммунальное учреждение, утвердил его устав и численность, назначил директора учреждения и т.п.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 20 ХПК Украины хозяйственные суды рассматривают дела по спорам, возникающим в связи с осуществлением хозяйственной деятельности (кроме дел, предусмотренных частью 2 настоящей статьи), и другие дела в определенных законом случаях, в частности дела по спорам, возникающим из корпоративных отношений, в том числе спорам между участниками (учредителями, акционерами, членами) юридического лица или между юридическим лицом и его участником (учредителем, акционером, членом), в частности участником, который выбыл, связанные с созданием, деятельностью, управлением или прекращением деятельности такого юридического лица, кроме трудовых споров.

По смыслу статьи 55 Хозяйственного кодекса Украины субъектами хозяйствования признаются участники хозяйственных отношений, которые осуществляют хозяйственную деятельность, реализуя хозяйственную компетенцию (совокупность хозяйственных прав и обязанностей), имеют обособленное имущество и несут ответственность по своим обязательствам в пределах этого имущества, кроме случаев, предусмотренных законодательством.

Субъектами хозяйствования являются хозяйственные организации — юридические лица, созданные в соответствии с Гражданским кодексом (ГК) Украины, государственные, коммунальные и другие предприятия, созданные в соответствии с настоящим Кодексом, а также другие юридические лица, осуществляющие хозяйственную деятельность и зарегистрированные в установленном законом порядке.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 43 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) исключительно на пленарных заседаниях районного, областного совета решаются вопросы управления объектами совместной собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, находящихся в управлении районных и областных советов; назначения и увольнения их руководителей.

В соответствии с частями 3, 4 статьи 60 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» территориальные общины сел, поселков, городов, районов в городах непосредственно или через органы местного самоуправления могут объединять на договорных началах на праве общей собственности объекты права коммунальной собственности, а также средства местных бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, учреждений и организаций и создавать для этого соответствующие органы и службы.

Районные и областные советы от имени территориальных общин сел, поселков, городов осуществляют управление объектами их общей собственности, удовлетворяющими совместные потребности территориальных общин.

Согласно части 2 статьи 169 ГК Украины территориальные общины могут создавать юридические лица публичного права (коммунальные предприятия, совместные коммунальные предприятия, учебные заведения и т.п.) в случаях и в порядке, установленных Конституцией Украины и законом.

Анализ указанных норм дает основания сделать вывод, что создание органом местного самоуправления коммунального предприятия является деятельностью по распоряжению собственностью территориальной общины, содержит признаки частноправового спора по имущественным отношениям.

Как усматривается из материалов дела, КУ «Ц» является самостоятельным субъектом хозяйствования, который осуществляет некоммерческую (неприбыльную) хозяйственную деятельность и финансируется за счет средств районного бюджета, предусмотренных на образование.

Таким образом, Сокальский райсовет, распоряжаясь имуществом территориальной общины, осуществлял организационно-хозяйственную деятельность, а потому оспариваемые решения в этом случае не являются решениями субъекта властных полномочий в понимании КАС Украины, а являются решениями собственника (учредителя), которыми он реализует свое право на создание коммунального учреждения.

Учитывая указанное, Большая Палата Верховного Суда соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для прекращения производства по этому делу, поскольку данный спор не является публично-правовым и не относится к юрисдикции административных судов.

При этом определяющим принципом осуществления правосудия по административным делам является принцип официального выяснения всех обстоятельств по делу с обязанностью субъекта властных полномочий доказывать правомерность своих действий, бездействия или решений в отличие от определяющего принципа гражданского судопроизводства, который заключается в состязательности сторон. Суд, рассмотревший дело, не относящееся к его юрисдикции, не может считаться «судом, установленным законом», в понимании пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 349 КАС Украины суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы вправе оставить судебные решения судов первой и (или) апелляционной инстанций без изменений, а жалобу без удовлетворения.

По правилам части 1 статьи 350 КАС Украины суд кассационной инстанции оставляет кассационную жалобу без удовлетворения, а судебные решения — без изменений, если признает, что суды первой и (или) апелляционной инстанций не допустили неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права при принятии судебных решений или совершении процессуальных действий.

Учитывая изложенное, кассационную жалобу заместителя прокурора Львовской области следует оставить без удовлетворения, а определение Львовского окружного административного суда от 8 мая 2018 года и постановление Львовского апелляционного административного суда от 22 августа 2018 года — без изменений.

Руководствуясь статьями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС Украины, Большая Палата Верховного Суда постановила:

— кассационную жалобу заместителя прокурора Львовской области оставить без удовлетворения;

— определение Львовского окружного административного суда от 8 мая 2018 года и постановление Львовского апелляционного административного суда от 22 августа 2018 года оставить без изменений.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, является окончательным и обжалованию не подлежит.

(Постановление Верховного Суда от 27 мая 2020 года. Дело № 813/1232/18. Судья-докладчик — Прокопенко А.Б. Судьи — Антонюк Н.О., Анцупова Т.А., Бакулина С.В., Британчук В.В., Власов Ю.Л., Грыцив М.И., Еленина Ж.Н., Золотников А.С., Кибенко Е.Р., Лобойко Л.Н., Лященко Н.П., Пророк В.В., Рогач Л.И., Уркевич В.Ю., Яновская А.Г.)