Решение суда кассационной инстанции, о пересмотре которого подано заявление, принималось именно относительно убытков и их размера из-за пользования земельным участком. Со дня подачи в административный суд искового заявления его требования были направлены не на статусные и/или процедурные полномочия органа местного самоуправления, а именно на правильность определения убытков этим органом как распорядителем (владельцем) объекта собственности — земельного участка. Иными словами, в основе спора были гражданские отношения собственности, на которые юрисдикция административных судов не распространяется

10 октября 2017 года коллегия судей Судебной палаты по административным делам и Судебной палаты по хозяйственным делам Верховного Суда Украины, рассмотрев в порядке письменного производства дело по иску частного предприятия «А» (ЧП «А») к исполнительному комитету Криворожского городского совета Днепропетровской области (исполком, горсовет соответственно) об отмене решения, установила следующее.

В августе 2013 года ЧП «А» обратилось в суд с иском, в котором просило отменить решение исполкома «Об утверждении акта комиссии по определению размера убытков, нанесенных собственникам земли и землепользователям» от 10 июля 2013 года № * (решение № *).

Обосновывая незаконность решения № * об определении размера убытков в виде неполученного дохода (неполученной арендной платы) за пользование землей, ЧП «А» ссылалось на следующее: решение № * и утвержденный им акт не содержат аргументации относительно того, что землевладелец действительно мог правомерно надеяться на получение соответствующих денежных средств. Истец также ссылался на то, что исполком безосновательно применил к спорным правоотношениям положения Порядка определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 19 апреля 1993 года № 284 (Порядок), и считал, что спорные правоотношения регулирует Методика определения размера вреда, причиненного вследствие самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков не по целевому назначению, снятия грунтового слоя (плодородного слоя почвы) без специального разрешения, утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины от 25 июля 2007 года № 963 (Методика).

Дзержинский районный суд г. Кривой Рог Днепропетровской области постановлением от 3 апреля 2014 года отказал в удовлетворении требований административного иска. Решение мотивировал тем, что пользование ЧП «А» земельным участком без правоустанавливающих документов и причинение этим ущерба, определенного в размере 3 % от денежной нормативной оценки земли в соответствии с Порядком, свидетельствует о том, что исполком действовал способом и в пределах полномочий, которые установлены действующим законодательством, с целью защиты интересов территориальной общины города.

Днепропетровский апелляционный административный суд постановлением от 4 ноября 2014 года отменил решение суда первой инстанции и принял новое постановление — об удовлетворении исковых требований. Отменяя решение № *, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что при определении размера убытков необходимо применять размер процентной ставки, установленный договором аренды, — 1,5 % от денежной оценки земельного участка, поскольку основанием для начисления арендной платы является договор аренды, в который изменения относительно размера платы за пользование землей не вносились.

Высший административный суд Украины постановлением от 10 августа 2016 года изменил решение суда апелляционной инстанции в части отмены решения исполкома в полном объеме, принял новое постановление — об отмене пункта 4 обжалуемого решения относительно определения размера ущерба, причиненного исключительно ЧП «А». В этом постановлении суд исходил из того, что при определении размера убытков в виде неполученного дохода, который горсовет мог бы получить при своевременной пролонгации ЧП «А» договора аренды земельного участка, действие которого закончилось и по которому есть решение горсовета о его продлении, исполком неправомерно применил Порядок.

Действия ЧП «А» суд кассационной инстанции расценил как имеющие признаки самовольного занятия земельного участка, ответственность за такие действия установлена Методикой. Поскольку Методика не предусматривает полномочий органа местного самоуправления по определению размера ущерба в виде неполученного дохода, решение № * является противоправным.

Генеральная прокуратура Украины не согласилась с постановлением суда кассационной инстанции от 10 августа 2016 года и подала заявление о его пересмотре Верховным Судом Украины на основаниях, установленных пунктами 1, 5 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, а именно: на основаниях неодинакового применения судом (судами) кассационной инстанции статей 156, 157 Земельного кодекса (ЗК) Украины, Порядка и Методики в подобных правоотношениях, а также на основании несоответствия судебного решения суда кассационной инстанции изложенному в постановлении Верховного Суда Украины выводу о применении в подобных правоотношениях указанных норм материального права.

В качестве примеров неодинакового применения одних и тех же норм материального права в заявлении приводятся ссылки на определение Высшего административного суда Украины от 24 октября 2013 года и постановления этого же суда от 23 апреля и от 7 июля 2015 года (дела №№ К/800/14157/13, К/800/24207/14, К/800/64741/13 (К/800/64795/13) соответственно), постановления Высшего хозяйственного суда Украины от 7 февраля 2012 года и от 26 марта 2015 года (дела №№ 07/5026/297/2011, 916/3565/14 соответственно) и постановления Верховного Суда Украины от 28 января и от 19 мая 2015 года (дела №№ 3-210гс14, 21-226а15 соответственно).

Так, в постановлении Верховного Суда Украины от 28 января 2015 года, постановлениях Высшего хозяйственного суда Украины от 7 февраля 2012 года, от 26 марта 2015 года и постановлении Высшего административного суда Украины от 7 июля 2015 года эти суды пришли к выводу, что пользование земельным участком субъектом хозяйствования без предусмотренного действующим законодательством своевременного оформления права на такое пользование лишает собственника земельного участка права получать от него доход в размере арендной платы. Такие правоотношения квалифицируются как использование земельного участка без правоустанавливающих документов, и убытки в таких случаях должны определяться в соответствии с Порядком.

Наряду с указанными выводами в постановлении Верховного Суда Украины от 19 мая 2015 года, в решениях Высшего административного суда Украины от 24 октября 2013 года и от 23 апреля 2015 года изложена позиция относительно того, что обоснованность определения размера нанесенных убытков и наличие правовых оснований для их взыскания должны проверяться судами во время рассмотрения спора о взыскании указанных убытков, поскольку возникает спор о праве гражданском, а не во время рассмотрения административного иска о наличии у органа местного самоуправления компетенции утвердить акт комиссии по определению размера нанесенных убытков.

Коллегия судей Судебной палаты по административным делам и Судебной палаты по хозяйственным делам Верховного Суда Украины проверила изложенные в заявлении доводы и пришла к следующему выводу.

В этом деле суды всех инстанций исходили из того, что спор является публично-правовым и относится к юрисдикции административных судов. Однако с примененным подходом к определению юрисдикции спора нельзя согласиться, поскольку он не основывается на правильном применении норм материального права с учетом нижеследующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 КАС (в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений) компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия. Употребленный в этой процессуальной норме термин «субъект властных полномочий» обозначает орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе направленных на выполнение делегированных полномочий (пункт 7 части 1 статьи 3 КАС Украины).

Таким образом, к компетенции административных судов относятся споры физических или юридических лиц с органом государственной власти, органом местного самоуправления, их должностным или служебным лицом, предметом которых является проверка законности решений, действий или бездействия этих органов (лиц), соответственно, принятых или совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций.

В соответствии со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод 1950 года (Конвенция) каждый имеет право на справедливое и публичное рассмотрение дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

В решении Европейского суда по правам человека (Суд) от 20 июля 2006 года по делу «Сокуренко и Стригун против Украины» (заявления №№ 29458/04, 29465/04) указано, что в соответствии с прецедентной практикой Суда термин «установленным законом» в статье 6 Конвенции направлен на обеспечение того, что «судебная ветвь власти в демократическом обществе зависит от органов исполнительной власти, но руководствуется законом, принимаемым парламентом» (решение по делу «Занд против Австрии» («Zand v. Austria»), заявление № 7360/76). В странах с кодифицированным правом организация судебной системы также не может быть отдана на усмотрение судебных органов, хотя это не означает, что суды не имеют определенной свободы для толкования соответствующего национального законодательства… фраза «установленного законом» распространяется не только на правовую основу самого существования «суда», но и на соблюдение таким судом определенных норм, регулирующих его деятельность. В своих оценках Суд пришел к выводу, что не может считаться судом, «установленным законом», национальный суд, который не имел юрисдикции судить некоторых заявителей, руководствуясь практикой, не регулируемой законом.

Согласно части 2 статьи 2 КАС Украины, в административных судах могут быть обжалованы любые решения, действия или бездействие субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездействия Конституцией или законами Украины установлен иной порядок судебного производства.

Определяющим принципом осуществления правосудия в административных делах является принцип официального выяснения всех обстоятельств по делу и обязанность субъекта властных полномочий доказывать правомерность своих действий или решений, тогда как определяющим принципом гражданского судопроизводства выступает состязательность сторон.

В деле, относительно которого подано заявление о пересмотре решения суда кассационной инстанции, спор касается не столько правомерности действий, касающихся утверждения акта комиссии по определению размера убытков, нанесенных собственникам земли и землепользователям (осуществлены ли они в пределах полномочий, способом, с соблюдением порядка, которые предусмотрены действующим законодательством и т.д.), сколько определения размера убытков из-за фактического пользования земельным участком без правоустанавливающих документов.

В частности, в этом деле суды установили, что между горсоветом и ЧП «А» в 2003 году был заключен договор аренды земельного участка, по условиям которого предметом аренды является земельный участок несельскохозяйственного назначения площадью 4281 м² для размещения предприятия автомобильного транспорта.

В сентябре 2009 года решением сессии горсовет возобновил договоры аренды земельных участков с субъектами хозяйствования, в том числе и с ЧП «А», и обязал их в трехмесячный срок заключить с ним такие договоры. По условиям договора размер годовой арендной платы за пользование земельным участком устанавливался в трехкратном размере земельного налога согласно Закону Украины «О плате за землю» от 3 июля 1992 года № 2535-ХII.

В установленный в решении горсовета срок договор аренды между арендодателем и арендатором не был заключен, что стало основанием для принятия исполкомом решения № *.

Из описанных выше обстоятельств следует, что решение суда кассационной инстанции, о пересмотре которого подано заявление, принималось именно относительно убытков и их размера за пользование земельным участком. Со дня подачи в административный суд искового заявления его требования были направлены не на статусные и/или процедурные полномочия органа местного самоуправления, а именно на правильность определения убытков этим органом как распорядителем (владельцем) объекта собственности — земельного участка. Иными словами, в основе спора были гражданские отношения собственности, на которые юрисдикция административных судов не распространяется.

Поскольку решение кассационного суда и решения судов предыдущих инстанций ошибочно приняты в порядке административного судопроизводства, в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 части 2 статьи 243 КАС Украины они подлежат отмене, а производство по административному делу — закрытию.

Решение о закрытии дела не ограничивает стороны в реализации защиты своего вещного права в порядке хозяйственного (или гражданского) судопроизводства.

Руководствуясь пунктом 6 заключительных и переходных положений Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 года № 1402-VIII, статьями 241–243 Кодекса административного судопроизводства Украины, коллегия судей Судебной палаты по административным делам и Судебной палаты по хозяйственным делам Верховного Суда Украины постановила:

— заявление Генеральной прокуратуры Украины удовлетворить частично;

— постановление Дзержинского районного суда г. Кривой Рог Днепропетровской области от 3 апреля 2014 года, постановление Днепропетровского апелляционного административного суда от 4 ноября 2014 года и постановление Высшего административного суда Украины от 10 августа 2016 года отменить, а производство по делу закрыть.

Постановление является окончательным и обжалованию не подлежит, за исключением случая, установленного пунктом 3 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства Украины.

 

(Постановление Верховного Суда Украины от 10 октября 2017 года. Дело № 21-3559а16. Председательствующий — Грыцив М.И. Судьи — Бердник И.С., Волков А.Ф., Емец А.А., Жайворонок Т.Е., Кривенда О.В., Прокопенко А.Б.)