Государственная экологическая инспекция является органом, теоретически предназначенным для контроля макро­экологических процессов и предотвращения масштабного загрязнения территорий. На практике инспекция накручивает вал санкций за тривиальные правонарушения по вывозу мусора.

В последнее время судебная позиция сменилась с критического отношения к актам инспекции на «защиту интересов бюджета». Эта практика ставит под угрозу деятельность с трудом преодолевших кризис строительных компаний. Согласно Методике определения размеров вреда, обусловленного загрязнением и засорением земельных ресурсов из-за нарушения природоохранного законодательства (Методика), любой строительный мусор становится потенциальным объектом миллионных исков.

Загрязнение или засорение?

В соответствии со статьей 68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» возмещается вред, причиненный загрязнением окружающей естественной среды и ухудшением качества природных ресурсов. Без законных на то оснований Методика в пункте 1.2 устанавливает понятие вреда за засорение и игнорирует центральную квалификацию Закона — ухудшение качества природных ресурсов (земли).

Принципиальная разница между загрязнением и засорением видна из абзаца 2 статьи 69, где перечислены составные части вреда: восстановление здоровья, качества окружающей естественной среды, восстановление природных ресурсов. В этом смысле засорение не вызывает вреда.

Аналогично в статьях 17, 42 Закона Украины «Об отходах» речь идет только о загрязнении — не засорении.

В пункте 2 Методика определяет засорение как «наличие на территории земельных участков посторонних предметов и материалов». Согласно такому определению, вообще не могут существовать строительные площадки, так как все они предусматривают наличие на земле посторонних предметов и строительных отходов (на некоторое время).

По логике Методики, выброшенное на асфальт ведро мусора (даже окурок) приводит к многомиллионному вреду. Закон, наоборот, обязывает доказать факт загрязнения. За мусор же можно наложить штраф, а не взимать компенсацию за несуществующий вред.

Убытки не могут превышать стоимость имущества

В постановлении Пленума ВСУ № 13 от 25 декабря 1996 года отмечается следующее: «Решая иски о возмещении собственникам земли и землепользователям вреда, причиненного загрязнением земельных участков и другими нарушениями земельного законодательства, суды должны исходить из того, что в соответствии со статьями 116, 117 ЗК, статьями 203, 440 ГК такой вред возмещается в полном объеме». То есть убытки от загрязнения земельных участков регулируются общими статьями Гражданского кодекса Украины (ГК) о возмещении вреда.

Согласно статье 22 ГК, убытками являются расходы, понесенные лицом в связи с уничтожением или повреждением вещи. Очевидно, что убытки от повреждения не могут превышать стоимости вещи. Другими словами, телевизор стоимостью в 2000 грн не может претерпеть повреждение на сумму 3000 грн.

Этот очевидный факт усматривается также из следующего. Вред обычно оценивается как восстановительная стоимость вещи. Стоимость восстановления не может превышать стоимость вещи, так как можно купить аналогичную вещь вместо восстановления. Такой принцип, в частности, принят в страховой деятельности, а законодательство допускает страхование земли. Повреждение как потеря товарной стоимости также не может превышать рыночную оценку вещи.

Также очевидно, что убытки от повреждения вещи не могут превышать убытки от ее потери. Потерей земельного участка является его изъятие. Согласно части 2 статьи 153 ЗК, при изъятии земельного участка возмещается его стоимость. То есть вред от загрязнения земельного участка в любом случае не может превышать его стоимость (денежную оценку).

Тем не менее, пунктом 5.5 Методики предусмотрено, что для расчета вреда денежная оценка умножается на «коэффициент перерасчета» 10. Что это за загадочный «коэффициент перерасчета» и что он определяет в реальности, Методика не указывает. То есть вред всегда превышает стоимость земли минимум в 10 раз!

Почему установлен коэффициент 10, а не 10 000 — неизвестно. Более того, в расчете есть еще коэффициенты засорения, опасности и значения земель. Они варьируются соответственно от 1,25 до 4, от 1 до 3 и от 1 до 5,5. Но эти коэффициенты не предусмотрены законом.

Нередко Инспекция заявляет иски в несколько миллионов гривен. Так, по делу № 28-26-33-11-29/110-08-2754 Ин­спекция насчитала ущерб в 2 млн 563 тыс. грн за мусор, образовавшийся при строительстве нескольких домов на базе отдыха. По делу № 28/17-1720-2011 убытки составили 6 млн 188 тыс. грн за незначительное количество строительного мусора, который был в скором времени бесследно вывезен. Отмечу, что речь идет о вреде, который должен отвечать фактам, а не о штрафе, который может быть произвольным.

В пункте 5.6 Методики указано, что в расчете применяется нормативная денежная оценка. Между тем пунктом 5 Закона Украины «Об оценке земли» установлен исчерпывающий перечень применения нормативной оценки. В него входит расчет потерь сельскохозяйственного производства, но не природоохранный вред. К тому же на строительных площадках вообще отсутствует сельхозпроизводство.

Разница между нормативной и экспертной оценками — существенная. Экспертная оценка согласована между собственником земли и арендатором и зафиксирована в договоре аренды. Нормативная оценка постоянно изменяется и утверждается арендодателем в одностороннем порядке. Это как если бы владелец телевизора, предоставивший его в бытовой прокат, узнав о его повреждении, мог произвольно изменить его оценку.

Методика противоречит другим нормативным актам

Согласно статье 156 ЗК, возмещается ущерб, причиненный «ухудшением качества грунтового покрова и других полезных свойств сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников». Загрязнение является не самостоятельным вредом, а причиной реального вреда — ухудшения качества земель. Тем не менее, Методика даже не требует оценить реальное ухудшение качества, например грунтоведческой экспертизой. Согласно Методике, штраф начисляется по любым землям, даже землям застройки, тогда как ЗК упоминает только три конкретных категории.

Постановлением КМУ № 284 от 1993 года утвержден Порядок определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям. Согласно пункту 1, он применяется «при ухудшении качества грунтового покрова и других полезных свойств земельных участков». То есть Порядок регулирует вред от загрязнения. Согласно пункту 4, убытки определяются «в соответствии с реальной стоимостью имущества». Реальная стоимость земельного участка устанавливается экспертной денежной оценкой.

Таким образом, размер вреда не может превышать экспертную оценку земельного участка.

На основании изложенного можно сделать вывод, что рассмотренной Методикой установлен произвольный порядок расчета вреда. Такой начисленный размер вреда не отвечает реальным убыткам владельца земли и неизбежно в сотни раз превышает стоимость участка. По сути, Методика устанавливает новый состав правонарушения — засорение участка без его загрязнения.

Параллельно с Методикой существует Порядок определения и возмещения ущерба, устанавливающий принципиально иные условия его расчета.

Для предотвращения административного террора в отношении предпринимателей целесообразной будет отмена Методики и принятие нового акта в соответствии с предписаниями ГК и Закона «Об охране окружающей природной среды».

ЧЕРНЫЙ Вадим — советник городского головы Одессы, г. Одесса