Государство держит курс на снижение административного давления на бизнес — продлен мораторий на некоторые виды проверок. Хотя в то же время власти решили учесть опасения граждан относительно ослабления контроля. 7 декабря 2017 года был принят Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2018 год», которым внесены изменения в Закон Украины «О временных особенностях осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 3 ноября 2016 года № 1728-VIII (Закон). Главные новации можно свести к трем моментам. Во-первых, мораторий на плановые и внеплановые проверки в сфере хоздеятельности продлится до 31 декабря 2018 года (статья 2). Во-вторых, круг государственных органов, выведенных из-под действия моратория, должен определить Кабинет Министров Украины (статья 6). В-третьих, возникли два новых основания для проведения ­внеплановой проверки (пункты 5 и 6 части 1 статьи 3). Как соблюдался мораторий в прошлом году и какие проблемы могут возникнуть сейчас?

 

Итоги года

В 2017 году плановые проверки были запрещены, а проведение внеплановых разрешалось в исключительных случаях, предусмотренных статьей 3 Закона. При этом статья 6 устанавливала перечень государственных органов, на которые действие моратория не распространялось (свыше десяти).

Анализ Единого реестра судебных решений позволяет обнаружить несколько сотен решений по административным спорам, связанным с действием моратория в 2017 году. Как признаются предприниматели, количество проверок сократилось радикально, поэтому до суда доходило только небольшое количество дел. Нередко поводом для конфликта становилось ошибочное понимание моратория как контролирующими органами, так и хозсубъектами. Как правило, суд становился на сторону проверяющих.

Так, в ряде случаев работодатели ссылались на мораторий, не допуская представителей Государственной фискальной службы Украины (ГФС), Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастр) и Государственной службы Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей (Госпотребслужба). На указанных субъектов действие моратория, как известно, не распространяется. Гораздо реже проверки проводили сотрудники Государственной службы Украины по безопасности на транспорте. На них тоже мораторий не распространяется, как было указано в определении Донецкого административного апелляционного суда от 14 декабря 2017 года по делу № 236/1935/17.

Добросовестно положения о моратории соблюдали представители Государственной службы по вопросам чрезвычайных ситуаций (ГСЧС). Однако представители бизнеса отмечают, что проверки пожарной безопасности все же происходили и касались в основном предпринимателей, которые не знали о своих правах или были не способны их отстоять.

В отдельных случаях представители других органов приходили на плановые проверки, несмотря на запрет. Как заявил партнер АО «Бауман Кондратюк», адвокат Юрий Бауман, практика применения Закона показала, что контролирующие органы всячески пытались его обойти. «Территориальные подразделения контролирующих органов пытались проводить мероприятия контроля без согласования с Государственной регуляторной службой (ГРС)», — отметил он. Также интерес вызывает позиция контролирующих органов относительно объема проведения проверок. Так, в ходе выполнения внеплановых мероприятий контроля в 2017 году контролирующие органы пытались осуществить проверки предпринимателей и по широкому кругу вопросов (хотя разрешается выяснять только те вопросы, необходимость проверки которых стала основанием для проведения контрольных мероприятий).

Роль ГРС в данном процессе раскрыл «ЮП» Сергей Доротич, предприниматель и председатель Общественного совета при ГРС: «Каждую пятницу в ГРС заседает специальная комиссия, рассматривающая обращения госорганов по поводу внеплановых проверок. В некоторых случаях она становится на сторону контролирующих органов. Но иногда аргументы такого органа не являются убедительными, за обращением стоит сведение счетов между бизнес-конкурентами. Статья 4 Закона обязывает ГРС публиковать на своем сайте согласование на проведение проверки. Я не считаю, что предварительное обнародование информации о визите проверяющих на сайте ГРС снижает эффективность контроля. Если смотреть на это с позиции «цель — наказать», то, действительно, эффективность будет ниже. Но наша задача — сохранить бизнес и стимулировать работодателя исправить допущенные ошибки».

Обращался ли сам бизнес с инициативой проверить его деятельность в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона? Таких случаев было крайне мало, признает г-н Доротич. Как правило, они связаны со сменой собственника. «Например, кто-то продает корпоративные права, а покупатель ставит условие продавцу иницииировать проверку, чтобы определить, в каком состоянии находится предприятие», — уточнил собеседник «ЮП».

Мораторий на проверки в своей первой форме возник еще в 2014 году и в целом оказал положительное влияние на положение бизнеса. «Мне как предпринимателю после Революции достоинства 2014 года стало легче работать. Меньше стали беспокоить, например, пожарные и экологи, посещающие раньше предприятие ежегодно. Это приводило к штрафам или коррупционным злоупотреблениям, так как нормативная база написана в советское время и не учитывает современных условий, в которых вынужден работать бизнес», — добавил Сергей Доротич.

 

Новый подход

«Мораторий на проверки бизнеса в этот раз будет «разумным» — это сохранит высокий уровень безопасности и не позволит давить бизнес», — заявил премьер-министр Украины Владимир Гройсман в декабре 2017 года. Было ясно, что традиция запретов на проверки будет сохранена. Хотя правительство постарается сузить «иммунитет» предпринимателей. К этому подталкивал негативный резонанс, вызванный в обществе пожарами и нарушениями экологического законодательства. В частности, свою роль сыграла трагедия в Одессе 16 сентября 2017 года, когда загорелся муниципальный детский оздоровительно-спортивный лагерь «Виктория». К слову, ранее из-за опасений торговых партнеров из ЕС был отменен мораторий на проверки безопасности пищевых продуктов.

Результатом компромисса стало дополнение статьи 6 Закона двумя новыми основаниями для осуществления внеплановых мер контроля. Теперь таких оснований шесть. В частности, проверки возможны:

— в случае наступления события, имеющего значительное негативное влияние на права, законные интересы, жизнь и здоровье человека, защиту окружающей среды и обеспечение безопасности государства (критерии такого негативного воздействия определит КМУ);

— с целью контроля выполнения субъектом хозяйствования предписаний, распоряжений или других распорядительных документов по устранению нарушений требований законодательства, выданных по результатам проведения предварительного мероприятия органом государственного надзора (контроля).

«Наступление события, имеющего значительное негативное влияние» как новое основание для проверок — это слишком широкая формулировка, под которую можно подставить все что угодно, считает г-н Доротич. Обратим внимание, что основание для проведения проверки имеет «реактивный» характер, а не превентивный. Визит проверяющих возможен уже после наступления инцидента.

 

Очертить круг

Статья 6 Закона отныне не устанавливает перечень органов, которые не попадают под мораторий. Сказано только, что перечень этот утвердит КМУ. Попытка утвердить такой список на заседании правительства 18 декабря 2017 года не увенчалась успехом. Свои замечания выдвинуло Министерство социальной политики Украины, а Министерству экономического развития и торговли Украины было поручено доработать проект документа в трехдневный срок. По состоянию на 1 февраля с.г. сведения о принятии соответствующего акта отсутствовали.

Как считает Сергей Доротич, образовавшийся пробел в законодательстве может толковаться в интересах предпринимателей. «Если читать норму буквально, то до принятия постановления Кабинета Министров Украины де-факто не могут проводить контрольные мероприятия любые институции. Даже ГФС, на которую мораторий никогда не распространялся. Там не указаны исключения по определенным службам, поэтому до утверждения соответствующего списка сегодня не могут проверять субъектов хозяйствования. Но на практике проверки проводятся», — отметил председатель Общественного совета при ГРС.

Обратим внимание, что целый ряд органов имеют особый статус. Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» № 877-V в части 4 статьи 2 перечисляет те контролирующие органы, которые проводят проверки с «особенностями», определенными специальными законами. Сюда, помимо ГФС, относится целый ряд ведомств, включая Государственную службу Украины по вопросам труда. Поскольку основания для таких проверок прописаны в других актах (например, Налоговом кодексе Украины и Кодексе законов о труде Украины), то такие органы могут руководствоваться тем, что на них не действует общее правило.

При этом статья 6 Закона предоставляет правительству широту действий, которая граничит с принципом стабильности правовой базы. «Законодатель решил отдать правительству право определять перечень органов, не попадающих под мораторий. Было бы идеально, если бы круг этих субъектов был определен Законом. Правительственное постановление можно пересматривать хоть каждую неделю», — заявил г-н Доротич.

В настоящее время бизнес готовится к анонсированной комплексной реформе системы контроля. Кабинету Министров Украины до 1 июля 2018 года поручено разработать и утвердить концепцию и план мероприятий по реформированию системы госконтроля с целью внедрения риск-ориентированного подхода к осуществлению контрольных мероприятий во всех сферах хоздеятельности.