Светлана ТАРАСОВА, «Юридическая практика»

Первый состав рабочей группы по подготовке законодательной базы для введения единой административной процедуры в Украине начал работу более 20 лет назад. За этот период к работе привлекались не только представители органов власти, но и международные эксперты, а на рассмотрение парламента время от времени подавались законопроекты, которые так и не были приняты.

Очередной этап возобновления работы над соответствующим законопроектом стартовал в Министерстве юстиции Украины в прошлом году. Эксперты и представители министерства предполагали, что работа над проектом закона будет завершена к осени 2018 года, а сам документ примут уже к концу года. Но такие прогнозы не оправдались: правительственный законопроект № 9456 «Об административной процедуре» (законопроект) зарегистрирован в Верховной Раде Украины в последних числах декабря 2018 года.

«Настоящий Закон регулирует отношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц и других субъектов, которые законом уполномочены осуществлять властные управленческие функции», — говорится в преамбуле законопроекта.

В целом законопроект устанавливает единый подход для всех органов власти и их должностных лиц во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами.

Структура законопроект включает восемь ключевых разделов. Первый раздел в большей степени раскрывает принципы и правовые основы административной процедуры. Второй — определяет субъектный состав. В частности, этот раздел состоит из двух глав, в первой из которых содержатся нормы, регулирующие в том числе полномочия административного органа и порядок отвода должностных лиц, а во второй установлены права и обязанности участников административного производства (адресатов) и лиц, которые способствуют рассмотрению дела (экспертов, специалистов, переводчиков).

Отдельный раздел регулирует аспекты исследования обстоятельств дела, доказательств и устанавливает сроки административного производства. Инициирование административного производства, его начало и подготовка дела, рассмотрение и решение дела, процедура проведения слушания по делу — главы четвертого раздела законопроекта. Пятый раздел законопроекта раскрывает все аспекты оформления, принятия и окончания действия административного акта. Следующие два раздела регламентируют процедуру административного обжалования и отзыва, а также признания недействительным административного акта. Восьмой раздел предусматривает установление процедуры исполнения административного акта.

Непосредственно под административным актом авторы законопроекта предлагают понимать решение индивидуального действия, принятое административным органом, направленное на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей физических или юридических лиц.

Возвращаясь к субъектному составу, отметим, что в статье 21 законопроекта, определяющей компетенцию административного органа, предлагается установить, что при инициировании или открытии административного производства административный орган проверяет наличие у него предметной и территориальной компетенции для принятия решения по рассматриваемому вопросу (части 3 и 4 статьи 21 законопроекта). При этом территориальная компетенция, если иное не предусмотрено законом, в случаях, касающихся недвижимого имущества, определяется по месту нахождения такого имущества, а также по месту жительства или пребывания участника административного производства.

Если невозможно установить компетенцию по указанным критериям, она определяется в соответствии с обстоятельствами дела, имеющими существенное значение.

В то же время в случае недостижения согласованности в вопросе компетенции административного органа спор решается органом, являющимся высшим для административных органов, между которыми возник спор о компетенции (часть 6 статьи 21 законопроекта).

Учли авторы законопроекта и момент правопреемственности органа (статья 26 законопроекта). Разработка такой нормы, безусловно, необходима, поскольку с учетом часто меняющейся структуры органов физические или юридические лица нередко не могут восстановить свои нарушенные права, в том числе и в судебном порядке. В целом под правопреемственностью административного органа предлагается понимать полный или частичный переход компетенции от одного административного органа к другому, осуществляемый в случае прекращения деятельности административного органа и/или прекращения его компетенции. На правопреемника может быть возложена обязанность в течение десяти рабочих дней с момента получения материалов дела уведомить участников производства об этом факте.

«Административный орган должен беспристрастно исследовать все обстоятельства дела, в том числе и те, которые являются положительными и обременительными для участников административного производства», — говорится в статье 37 раздела ІІІ, регламентирующего исследование доказательств дела. Такая формулировка также дает надежду, что граждане перестанут получать формальные отписки на свои обращения.

В части сроков рассмотрения дела авторы законопроекта предлагают установить, что если соответствующим законом не определен предельный срок решения отдельного вида дела, дело по заявлению лица решается в кратчайшие сроки, но не более 30 календарных дней после поступления заявления, а в случае проведения слушания — в срок не более 45 календарных дней после поступления заявления (статьи 42-43 законопроекта).

Предусмотрено, что административное производство открывается по заявлению лица, инициативе административного органа (том числе в порядке осуществления им инспекционных полномочий), а также по жалобе лица на принятый административный акт, процедурные решения, действия или бездействия административного органа.

Статья 45 законопроекта предоставляет право каждому лицу подать в административный орган заявление с требованием о принятии административного акта относительно обеспечения реализации своего права или законного интереса, исполнения определенной законом обязанности, если считает, что рассмотрение и выполнение такого требования относится к компетенции административного органа.

Кроме того, в законопроекте детально прописаны форма и содержание заявления, порядок его регистрации и оставление заявления без рассмотрения (статьи 46-47 законопроекта).

Возвращаясь к понятию «административный акт», отметим, что в документе перечислены условия, при которых административный акт является ничтожным (статья 79 законопроекта), и условия его правомерности (статья 77 законопроекта). Так, административный акт является ничтожным, если он имеет особо значительные недостатки, очевидные «при разумной оценке всех обстоятельств». Кроме того, названы пять признаков, когда административный акт будет считаться ничтожным: если в документе отсутствуют сведения об органе, его выдавшем; не соблюдены требования к форме акта; документ выдан административным органом, не имеющим на это полномочий; выполнение такого административного акта приведет к совершению преступления; выполнение административного акта объективно невозможно.

В соответствии со статьей 80 законопроекта право на административное обжалование имеет любое лицо, считающее, что действия или бездействие административного органа нарушают его права, свободы или законные интересы, а также если в связи с изданием административного акта или его выполнением нарушены или могут быть нарушены его права, свободы или законные интересы. Лицо, реализуя свое право на административное обжалование, может потребовать прекращения совершения административным органом определенного действия (действий), признания незаконности действия (действий) административного органа и устранения его (их) последствий, возмещения материального ущерба, а также совершения административным органом иного действия, на которое лицо имеет право и которое не было выполнено по его требованию.

Помимо этого предлагается установить перечень решений и процедурных действий, подлежащих обжалованию до принятия административного акта.

В целом принятие законопроекта не только позволит урегулировать отношения между органами власти и физическими и юридическими лицами, но и заложит основы для общей административной процедуры принятия органами власти индивидуальных административных актов.