Ратифицировав в 1997 году Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (Конвенция), Украина заявила о своей приверженности европейским стандартам в области защиты прав человека. Вместе с тем практическое воплощение положений Конвенции оказалось далеко не простым делом.

Одной из главных проблем на сегодня остается крайне неудовлетворительная ситуация с исполнением решений Евросуда (Суд). Да, большинство из нас уже давно привыкли, что исполнение на Украине — проблема глобальная. Ведь не исполняются не только решения международных и иностранных судебных инстанций, но и национальных судов. Возможно, для решений Суда стоит сделать скидку, учитывая их юридическую природу и специфику исполнения. Вместе с тем, ратифицируя Конвенцию, законодателю стоило учесть все эти моменты. Однако законопроект «Об исполнении решений Европейского суда по правам человека» (автор — народный депутат Украины Сергей Головатый) был зарегистрирован лишь в 1999 году. Примечательно, что он был даже принят парламентом в июле 2001 года и отправлен Президенту Украины на подпись. Однако тот его ветировал и со своими замечаниями отправил на доработку в Верховный Совет. Последний, учтя все замечания, преодолел вето Президента 341 голосом. Однако Президент снова вернул его Парламенту неподписанным и с предложением закон отклонить, чем нарушил статью 94 Конституции. Она, в частности, обязывает Гаранта подписать и опубликовать закон в течение 10 дней в том случае, если его вето преодолевается 2/3 от конституционного состава парламента. Указав на это в своем Постановлении от 4 июля 2002 года № 38-VI, парламент постановил отправить подписанный закон Президенту для совершения соответствующих действий. Однако до сих пор он не подписан и не опубликован.

Старый законопроект

Законопроект № 2859-III коротко можно охарактеризовать как огорчительный. Во-первых, в его преамбуле говорится о необходимости исполнения решений, принятых Судом согласно Конвенции, и вообще не упоминается о протоколах к ней. Однако Украина является стороной не только Конвенции, но и протоколов, которыми определены дополнительные права и свободы, а также внесены поправки в положения Конвенции. Следовательно, Украина не имеет права не учитывать положения ратифицированных протоколов, что исключено при подходе, определенном законопроектом.

Во-вторых, преамбула признает право подачи заявления за ограниченным кругом субъектов: физическими и неправительственными лицами, группами лиц, — забыв о том, что в силу статьи 33 Конвенции любая сторона Конвенции (государство) может передать на рассмотрение Суда любое, по ее мнению, нарушение положений Конвенции и протоколов к ней другой Договаривающейся стороне. Стало быть, в документе не были учтены права Украины как государства на обращение в Суд.

В-третьих, интересна формулировка об обязательности решений Суда. Так, статья 3 законопроекта устанавливает, что решения Суда (решения палат и Большой палаты), ставшие окончательными и касающиеся Украины, являются обязательными для исполнения на всей территории Украины согласно статье 46 Конвенции. Однако такая формулировка не совсем верна. Ведь статья 46 Конвенции прямо устанавливает, что Стороны обязаны исполнять все окончательные решения Суда по любому делу, стороной в котором они являются. То есть Украина обязана исполнять все решения Суда по делам, в которых она является стороной, а не те, которые ее «касаются».

В-четвертых, законопроектом установлено, что решения Суда должны быть легализованы, то есть переведены на украинский язык, установлена аутентичность переведенного текста Постоянным представительством Украины при Совете Европы. Воплощение данного положения на практике, учитывая функции и занятость Постоянного представительства, весьма сомнительно. Также статьей 46 Конвенции предусмотрено, что надзор за исполнением окончательных решений Суда осуществляется Комитетом министров Совета Европы. В законопроекте это не учтено, как не учтены и Правила процедуры Суда и Правила процедуры и резолюции Комитета министров, что является крайне негативным фактором, поскольку именно указанные документы играют особую роль в процедуре исполнения решений Суда. Вместо этого законодательным актом предусмотрен парламентский контроль за исполнением решений Суда, «касающихся» Украины, который осуществляет омбудсмен.

Далее порядок исполнения решения Суда законопроектом существенно усложнен. Так, для исполнения решения Суда необходимо обращение уполномоченного по вопросам соблюдения Конвенции с представлением к премьер-министру Украины. При этом представление подается через министра юстиции Украины. Более того, в случае вынесения Судом решения о нарушении права лица на справедливое судебное разбирательство уполномоченный обращается также в Верховный Суд Украины. Помимо всего прочего, требования к представлениям, выписанные в статье 7 законопроекта (относительно краткого содержания обстоятельств дела, сути решения), изложены неконкретно и не содержат четких критериев.

Также возмещение сумм, указанных в решениях Суда, согласно статье 9, осуществляется за счет резервного фонда Государственного бюджета. И это интересно. Ведь если заглянуть в Бюджетный кодекс Украины, а именно статью 24, то становится ясно, что имеется в виду именно тот резервный фонд бюджета, который формируется для непредвиденных расходов, не имеющих постоянного характера и которые не могли быть предусмотрены при составлении проекта бюджета. Такой фонд, как известно, не может превышать один процент от объема расходов общего фонда, в данном случае Государственного бюджета. На самом же деле никакого труда не составляет узнать, сколько дел находится в производстве Суда и на какую сумму заявлены требования жалобщиками. Кроме того, назвать выплаты по решениям Суда «не имеющими постоянного характера» (по крайней мере, на ближайшие несколько лет) нельзя.

И еще. Принятие Судом решения против Украины, то есть резюмирование имевших место нарушений, обязывает государство Украина принять соответствующие меры, в частности общего характера, для предотвращения в дальнейшем подобных нарушений. Однако в законопроекте отсутствует не только само определение мер как общего, так и индивидуального характера, но и четкое перечисление действий и необходимых изменений в действующее законодательство.

Таким образом, рассматриваемый законопроект значительно усложняет установленный Конвенцией механизм исполнения решений Суда, поскольку не учитывает основные положения документа и предусматривает дополнительные требования, превращающие, в сущности, прозрачную процедуру в чрезвычайно громоздкую. Поэтому неслучайно данный законопроект так и не стал законом.

Новый законопроект

А вот второй законопроект с идентичным названием и того же автора можно назвать более прогрессивным по сравнению с предыдущим, в нем учтены практически все слабые моменты предшественника. Так, в нем уже дается определение основных понятий, которыми автор оперирует в документе, а именно Конвенция, Суд, решение, взыскатель, возмещение, уполномоченный.

Следующий положительный момент заключается в том, что статьей 3 законопроекта № 7261 предусматривается финансирование на исполнение решения из Государственного бюджета, в котором необходимые средства определяются отдельной строкой закона Украины о Государственном бюджете на соответствующий год.

Далее законопроект регулирует суть и применение мер индивидуального и общего характера. Это действительно важный момент, по крайней мере, по двум причинам. Первая — принятие мер обеих групп прямо вытекает из положений Конвенции. Вторая — их законодательное закрепление необходимо для выплаты своевременной и справедливой сатисфакции заявителю, предотвращения аналогичных нарушений и обеспечения соблюдения Украиной взятых на себя обязательств. В частности, меры индивидуального характера предпринимаются с целью выполнения обязательств государства по статьям 39, 41 Конвенции (дружеское урегулирование, справедливая сатисфакция), а также для возобновления предшествующего правового положения взыскателя, существовавшего до нарушения Конвенции. Такими мерами являются: предоставление взыскателю возмещения в виде выплаты суммы, предусмотренной решением; повторное рассмотрение дела, включая возобновление производства по делу в случаях, когда взыскатель и дальше претерпевает негативные последствия решения национального суда или когда решение Суда побуждает к выводу, что оспоренное решение национального суда противоречит Конвенции по сути, или если в основе признанного нарушения лежали существенные процессуальные ошибки, недостатки, ставящие под сомнение результат оспоренного производства на национальном уровне.

Что касается мер общего характера, то они предпринимаются для обеспечения соблюдения государством положений Конвенции, установленных решением, а также обеспечения устранения недостатков, указанных в решении, и пр. К ним законопроектом отнесены меры по внесению необходимых изменений в действующее законодательство, применению при рассмотрении национальными судами Конвенции и практики Суда, внесению изменений в административную практику, обеспечению юридической экспертизы законопроектов и т.п. Из перечисленного больше всего вопросов вызывает положение о применении национальными судами Конвенции и практики Суда. Без сомнения, статья 9 Конституции Украины, закрепившая, что международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховным Советом Украины, являются частью национального законодательства. С другой стороны, Конституционный Суд Украины в своем решении от 11 июля 2001 года (дело о Римском уставе) прямо указал, что международные судебные органы по своей природе являются дополнительными способами защиты прав и свобод и не дополняют систему национальной юрисдикции. Кроме того, на Украине судебный прецедент формально не является источником права. Поэтому и применение практики Суда вызывает сомнения.

Также законопроектом определяются обязанности уполномоченного и Кабинета Министров Украины в процедуре исполнения решений Суда. При этом принудительное исполнение закономерно возложено на Государственную исполнительную службу, а составление исполнительного документа — на уполномоченного.

В целом законопроект неплохой, хотя и в нем далеко не все гладко. Начнем с того, что в преамбуле речь снова идет только о Конвенции без учета протоколов. Кроме того, если в преамбуле международный договор назван «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод», то дальше по тексту фигурирует «Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека». К тому же данный документ не лишен расплывчатых формулировок относительно распределения обязательств между органами исполнительной власти в процедуре исполнения. Однако следует отметить, что в нем уже отсутствует большинство ненужных процедур, в том числе представление в ВСУ.

Что ж, хотелось бы узнать судьбу данного законопроекта. Надеемся, что его принятие не заставит себя ждать, потому что вопросов накопилось уже немало.