Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув 13 лютого 2020 року у відкритому судовому засіданні справу за касаційною скаргою Національного агентства України з питань державної служби на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року у справі за позовом гр-ки Л. до Національного агентства України з питань державної служби — про визнання відмови неправомірною та зобов’язання вчинити дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Гр-ка Л. звернулась до суду з позовом до Національного агентства України з питань державної служби, в якому просила суд:

— визнати протиправною відмову відповідача від 2 листопада 2018 року № * щодо поновлення її на посаді головного спеціаліста відділу інформаційного супроводу та зв’язків з громадськістю управління стратегічного планування та інформаційно-аналітичного забезпечення Національного агентства України з питань державної служби;

— зобов’язати відповідача поновити її на посаді головного спеціаліста відділу інформаційного супроводу та зв’язків з громадськістю управління стратегічного планування та інформаційно-аналітичного забезпечення Національного агентства України з питань державної служби.

2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправною відмову Національного агентства України з питань державної служби № * від 2 листопада 2018 року у працевлаштуванні гр-ки Л.; зобов’язано Національне агентство України з питань державної служби вчинити дії щодо працевлаштування гр-ки Л. відповідно до умов договору № ** від 2 листопада 2015 року про підготовку аспіранта за рахунок державного замовлення з відривом від виробництва та угоди № *** від 1 вересня 2017 року з урахуванням висновків суду.

3. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року виправлено описку в мотивувальній частині постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року.

4. У поданій касаційній скарзі Національне агентство України з питань державної служби із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просило скасувати оскаржувані судові рішення, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Національного агентства України з питань державної служби № **** від 8 травня 2013 року гр-ку Л. призначено на посаду головного спеціаліста відділу аналітичного та організаційного забезпечення Управління організаційної та кадрової роботи Національного агентства України з питань державної служби (на період відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку основного працівника гр-ки В.) у порядку переведення з управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА Вінницької області відповідно до статей 25–28 Закону України «Про державну службу».

6. Між позивачем та Національним агентством України з питань державної служби укладено договір про підготовку аспіранта за рахунок державного замовлення з відривом від виробництва № ** від 2 листопада 2015 року, за умовами якого відповідач зобов’язався, зокрема, надати гр-ці Л. після закінчення навчання роботу в порядку, передбаченому законодавством України.

7. У зв’язку з цим наказом Національного агентства України з питань державної служби № ***** від 2 листопада 2015 року позивачку звільнено за власним бажанням як таку, що зарахована до аспірантури з відривом від виробництва до Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України відповідно до статті 32 Кодексу законів про працю (КЗпП) України.

8. Наказом Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України № ****** від 28 жовтня 2015 року позивачку зараховано до аспірантури з відривом від виробництва. 31 серпня 2017 року наказом начальника відділу кадрів Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України № ******* від 29 серпня 2017 року гр-ку Л. відраховано у зв’язку з переведенням до Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

9. Відтак, між позивачкою та Київським національним університетом імені Тараса Шевченка укладено угоду про підготовку аспіранта, який навчається в аспірантурі з відривом від виробництва, за рахунок державного замовлення № *** від 1 вересня 2017 року, за умовами якого Київський національний університет імені Тараса Шевченка зобов’язується після закінчення навчання в аспірантурі, за умови виконання індивідуального плану, забезпечити місцем праце­влаштування згідно з державним замовленням та цією угодою. Крім того, аспірант зобов’язується відпрацювати не менш ніж три роки у Національному агентстві України з питань державної служби.

10. Наказом Київського національного університету імені Тараса Шевченка № ******** від 31 серпня 2017 року позивачку зараховано до аспірантури з відривом від виробництва за державним замовленням за переводом з Дипломатичної академії України.

11. Відповідно до наказу начальника відділу кадрів Київського національного університету імені Тараса Шевченка № ********* від 6 листопада 2018 року гр-ку Л. відраховано з аспірантури у зв’язку із закінченням терміну навчання з 31 жовтня 2018 року.

12. Закінчивши навчання, позивачка звернулась до Національного агентства України з питань державної служби із заявою від 3 жовтня 2018 року, в якій просила призначити її на посаду державного службовця для подальшої роботи у центральному апараті Нацдержслужби відповідно до пункту 1.1 розділу 1 Договору № ** від 2 листопада 2015 року як таку, що закінчила навчання 31 жовтня 2018 року у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка відповідно до угоди № *** від 1 вересня 2017 року та постанови Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 року № 650.

13. Відповідач у листі № * від 2 листопада 2018 року повідомив позивачку, що відповідно до статті 21 Закону України «Про державну службу» вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом. Випадки прийняття на посади державної служби без проведення конкурсу передбачені частиною 5 статті 22, статтею 41, частиною 3 статті 87 Закону. Отже, працевлаштування позивачки можливе лише шляхом конкурсного відбору.

14. Вважаючи такі дії, бездіяльність відповідача протиправними, позивачка звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ
ІНСТАНЦІЙ

15. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач має обов’язок працевлаштувати позивачку після її навчання. Протилежного відповідачем не доведено.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. Національне агентство України з питань державної служби у своїй касаційній скарзі зазначає, що законом не передбачене прийняття на посади державної служби аспірантів, які закінчили навчання в аспірантурі з відривом від виробництва за державним замовленням без конкурсу.

17. Зазначає, що Порядок прийому на навчання за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба» галузь знань «Державне управління» та працевлаштування випускників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 2009 року № 789 (Порядок № 789), не застосовується до спірних правовідносин.

18. Також судами не взято до увагу те, що відповідно до договору № ** від 2 листопада 2015 року Національне агентство України з питань державної служби зобов’язується надати випускникові (гр-ці Л.) після закінчення навчання роботу в порядку, передбаченому законодавством України, а не посаду державного службовця.

19. До того ж, зазначає відповідач, гр-кою Л. без його згоди було укладено угоду про підготовку аспіранта, який навчається в аспірантурі з відривом від виробництва, за рахунок державного замовлення № *** від 1 вересня 2017 року з Київським національним університетом імені Тараса Шевченка. Отже, звертає увагу відповідач, було укладено нову угоду, за якою здійснювалось навчання в аспірантурі, і відповідач не є стороною у цьому договорі, а тому вимоги його виконати є незаконними.

20. Також період навчання в аспірантурі за денною формою навчання не є професійним навчанням державних службовців, що виключає застосування до спірних правовідносин статті 48 Закону України «Про державну службу». До того ж позивачку перед зарахуванням до аспірантури було звільнено з державної служби.

21. У відзиві на касаційну скаргу Національного агентства України з питань державної служби гр-ка Л. не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає їх безпідставними, тому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржувані рішення — без змін.

22. У судовому засіданні представник відповідача вимоги касаційної скарги підтримала з підстав, викладених у ній, просила задовольнити її, позивачка проти касаційної скарги заперечувала з мотивів, викладених у відзиві на касаційну скаргу, та просила відмовити в її задоволенні.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України, вважає за необхідне зазначити таке.

24. Спірні правовідносини у справі виникли з приводу наявності чи відсутності у відповідача обов’язку працевлаштувати позивачку на державну службу після закінчення останньою навчання в аспірантурі.

25. Згідно зі статтею 43 Конституції України кожному гарантується право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

26. Як встановлено судами та вбачається зі змісту договору про підготовку аспіранта за рахунок державного замовлення з відривом від виробництва від 2 листопада 2015 року замовник (Національне агентство України з питань державної служби) направляє гр-ку Л. на нав­чання та зобов’язується, зокрема, надати випуск­никові після закінчення роботу в порядку, передбаченому законодавством України (пункт 1.1). У свою чергу, аспірант (гр-ка Л.) зобов’язується після закінчення навчання в аспірантурі відпрацювати не менш як три роки в державному органі — Замовнику (Національне агентство України з питань державної служби), який направив його на навчання.

27. Питання працевлаштування аспірантів, які закінчили навчання в аспірантурі, на час вступу гр-ки Л. до аспірантури та укладення нею вказаного договору було врегульоване Положенням про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 309.

28. Це положення містило норми, які наділяли аспірантів правом на подальше (після закінчення аспірантури) працевлаштування та визначало, в який спосіб це здійснюється.

29. Так, відповідно до пункту 43 зазначеного Положення аспіранти, які закінчили навчання в аспірантурі з відривом від виробництва за державним замовленням, працевлаштовуються згідно з типовою угодою, а аспіранти, які закінчили навчання в аспірантурі поза державним замовленням, — згідно з контрактом.

30. 19 квітня 2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261, якою затверджено Порядок підготовки здобувачів вищої освіти ступеня доктора філософії та доктора наук у вищих навчальних закладах (наукових установах), яким по-іншому врегульовано механізм підготовки здобувачів вищої освіти на третьому (освітньо-науковому) та науковому рівнях вищої освіти з метою здобуття ступеня вищої освіти доктора філософії та доктора наук відповідно, та не врегульовано механізму їх працевлаштування.

31. Водночас пунктом 2 цієї ж постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261 установлено, що підготовка вищими навчальними закладами та науковими установами аспірантів (ад’юнктів) і докторантів, що започаткована до набуття чинності цією постановою, продовжується в межах передбаченого строку підготовки відповідно до Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 309.

32. Пунктом 3 вказаної постанови визнано такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається, в тому числі, й постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 309 «Про затвердження Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів». Однак пункт 3 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261 набирає чинності з 1 січня 2019 року.

33. Це означає, що Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 309, втратило свою чинність тільки 1 січня 2019 року, а отже, було чинним на час звернення гр-ки Л. до Національного агентства України з питань державної служби.

34. Таке правове регулювання спірних правовідносин, зок­рема, й наявність пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261 в поєднанні з фактичними обставинами справи, дозволяють дійти висновку, що Національне агентство України з питань державної служби повинно було дотримуватись вимог чинного Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 309, в тому числі і в частині виконання ним типової угоди про підготовку аспіранта, який навчається в аспірантурі з відривом від виробництва, за рахунок державного замовлення № *** від 1 вересня 2017 року, укладеної між гр-кою Л. та Київським національним університетом імені Тараса Шевченка на підставі пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 7 грудня 2016 року № 920 «Про реорганізацію Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ», щодо працевлаштування гр-ки Л.

35. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

36. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конс­титуцією України та законами України. Принцип ­верховенства права (стаття 8 Конституції України) у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.

37. Одним із основоположних аспектів (елементів) верховенства права є принцип юридичної визначеності, який, як зазначено у звіті Венеційської комісії 2011 року «Верховенство права», вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Зворотна дія юридичних норм також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному прав  і (стаття 7 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод), позаяк суб’єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але це також стосується і цивільного та адміністративного права — тієї мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси особи (пункт 46).

38. Юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись взятих на себе певних зобов’язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законних очікувань») (пункт 48).

39. У контексті спірних правовідносин, зважаючи на принцип верховенства права, варто зауважити, що гр-ка Л., уклавши спочатку договір про підготовку аспіранта за рахунок державного замовлення з відривом від виробництва № ** від 2 листопада 2015 року та в подальшому Угоду про підготовку аспіранта, який навчається в аспірантурі з відривом від виробництва, за рахунок державного замовлення № *** від 1 вересня 2017 року, повністю виконавши їх умови, мала законні очікування на працевлаштування після закінчення навчання в аспірантурі.

40. За таких обставин відмова Національного агентства України з питань державної служби працевлаштувати гр-ку Л. є протиправною, про що обґрунтовано вказано судами попередніх інстанцій.

41. Водночас застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин Порядку № 789 в редакції, що була чинною на час вступу позивачки до аспірантури, та/або в редакції, що була чинною на час закінчення аспірантури, є помилковим, оскільки зазначений Порядок № 789 визначає умови і механізм прийому на навчання за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю ­«Державна служба» галузі знань «Державне управління» та працевлаштування випускників («Публічне управління та адміністрування» галузі знань «Публічне ­управління та адміністрування» в чинній
редакції).

42. Однак навчання гр-ки Л. пов’язане з її підготовкою на здобуттям наукового ступеня кандидата наук зі спеціальності «Політичні проблеми міжнародних систем і глобального розвитку» (23.00.04) / зі спеціальності «Всесвітня історія» (07.00.02), як убачається з договору про підготовку аспіранта за рахунок державного замовлення з відривом від виробництва № ** від 2 листопада 2015 року.

43. З цих же підстав також помилковим є посилання судів попередніх інстанцій на постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування системи професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування» від 27 вересня 2016 року № 674, оскільки така стосується осіб, які вступили на навчання за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» галузі знань «Публічне управління та адміністрування», про що слушно зауважує відповідач.

44. Крім того, суди помилково застосували до спірних правовідносин статтю 48 Закону України «Про державну службу», в тому числі її частину 7, згідно з якою на строк професійного навчання за державним службовцем зберігаються його посада та заробітна плата, оскільки позивачку було звільнено з державної служби за її власним бажанням (пункт 6 цієї постанови) і за нею не зберігалась посада та заробітна плата. Навчання ж гр-ки Л. в аспірантурі не є професійним навчанням у розумінні Закону України «Про державну службу», що виключає застосування до спірних правовідносин положень статті 48 Закону України «Про державну службу».

45. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог, проте вважає за необхідне змінити рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині мотивів задоволення позову.

46. Відповідно до частини 4 статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

47. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 351, 356 КАС України, пунктом 2 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-IX, Верховний Суд постановив:

— касаційну скаргу Національного агентства України з питань державної служби залишити без задоволення;

— рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року змінити в частині мотивування;

— в іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

(Постанова Верховного Суду від 13 лютого 2020 року. Справа № 120/584/19-а. Суддя-доповідач — Білак М.В. Судді — Губська О.А., Загороднюк А.Г.)