Сколько существует независимая Украина, столько и говорят о необходимости проведения реформ. Во всех отраслях и по всем направлениям. Причем желательно в комплексе: если, представим, завтра начнется внедрение в практику судебной реформы, а послезавтра изменят административный строй, какой будет эффективность? Так одна за другую цепляются все реформы, но комплексные изменения имеют свои проб­лемы — отсутствие длительного политического сотрудничества или хотя бы согласия не дает возможности достаточно доработать, принять, утвердить и реализовать реформу.

Пожалуй, не будет преувеличением, если сказать, что более всего от этого страдает «правовая» группа реформ — судебной влас­ти, уголовной и административной юстиции, исполнительной службы, адвокатуры, нотариата… Везде сделаны мелкие шажочки, везде есть инициативы, во многом проведены «малые» реформы, но нигде нет четкого видения, какой должна быть в конце концов система или институт в результате реформы, или хотя бы — что делать завтра.

Краткая хроника

Наиболее яркий пример неразберихи и сумятицы — судебная реформа. Собственно, использовать данное словосочетание сегодня, наверное, нельзя, настолько это эфемерное понятие. Реформы нет, есть только разговоры о ней. Чтобы не быть голословным в данном заявлении, вспомним историю развития судебной власти на Украине.

По состоянию на момент приобретения независимости Украина имела доставшуюся в наследство от УССР, основанную на Конституции 1978 года, судебную систему, которая представляла собой систему народных судов, областных судов и Верховный Суд УССР. Отдельной жизнью жили арбитражи, которые и судами-то не были — это были административные органы.

В 1991 году были первые изменения, связанные с тем, что решение всех споров было вверено в юрисдикцию судов, на основе арбитражей были созданы арбитражные суды (Закон Украинской ССР «Об арбитражном суде»), принят арбитражный процессуальный кодекс. Еще одно изменение — над Верховным Судом Украины не стало никого выше.

С такими изменениями суды проработали 10 лет, поскольку у молодой державы не было ни опыта, ни средств проводить кардинальные изменения. Но демократизация их требовала. Требовала изменений судебной системы, подходов и принципов правосудия принятая в 1996 году Конституция Украины, которая на проведение изменений в судебной системе отводила 5 лет. Таких изменений требовал и начатый процесс интеграции в мировое сообщество. И изменениями в процессуальные кодексы, оставшиеся по наследству с советского периода, обеспечить нужный результат было нельзя. В то же время политическая и экономическая (хотя она зависела напрямую от политической воли) ситуация конца минувшего столетия не позволила провести комплексную реформу.

Итогом и, безусловно, великим достижением стало проведение малой судебной реформы 2001-2002 годов. Закон Украины «О судоустройстве Украины» от 7 февраля 2002 года привнес много позитивного — апелляционное и кассационное обжалование, законодательно установлен новый, соответствующий порядок создания судов и формирования их персонального состава.

Спустя 7 лет практики применения, толкования Конституционным Судом Украины в малой реформе был выявлен ряд существенных недостатков. То, что необходимость «больших свершений» рано или поздно обострится, было понятно еще при принятии «малой реформы». И вот свершилось — обострилось.

Причем достаточно нелогично: с одной стороны, ежегодные отчеты о коррупции в судах, недоверие граждан к людям в мантии опускают Украину все ниже и ниже, с другой — ежегодно количество обращений в суды возрастает примерно на треть. В результате этого многие суды попросту завалены делами.

Это дает повод задуматься о необходимости как процессуальных, так и системных изменений и о новых подходах к формированию судейского корпуса.

Поскольку уж мы говорим о судебной системе, на правах ремарки вне темы отметим, что в 2005 году вступили в силу два новых процессуальных кодекса — Административного судопроизводства Украины, который дал старт работе новой системе судов, и Гражданский процессуальный кодекс Украины, который заменил своего предшественника 1963 года и ввел достаточно много новелл, нацеленных на упрощение и сокращение тяжб в гражданских судах. Об эффективности этих двух актов можно спорить, но не в пределах настоящего материала.

Шаг вперед

Безусловно, ключевым и наиболее комп­лексным на сегодня документом для судебной реформы является Концепция совершенствования «судівництва» на Украине в соответствии с европейскими стандартами, разработанная Национальной комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права и утвержденная Указом Президента Украины в 2006 году. Хотя к этому документу у многих были свои замечания, но другие положения поддерживались большинством: и учеными, и судьями, и политиками.

Фактически эта концепция воспринималась как панацея, равно как и разработанные на ее основании в том же 2006 году два законопроекта — новые редакции Закона «Украины о статусе судей» и Закона «О судоустройстве Украины». Они долго лежали на согласовании в Секретариате Президента Украины, а потом «под елочку» были внесены в парламент. Как спус­тя некоторое время рассказывал тогдашний председатель Национальной комиссии Сергей Головатый, эти проекты с трудом удалось «вырвать из секретариата» и внес­ти их в парламент. Почему — ответ банален, как для Украины — изменились политические настрои.

Но, опять-таки, стоит подчеркнуть, что на момент внесения в парламент это был наиболее приемлемый вариант судебной реформы для всех. Сомнение вызывало только одно — система судов из четырех независимых вертикалей, четырех высших судов и Верховный Суд Украины с правами английской королевы.

При этом законы давали новую процедуру формирования судейского корпуса, предусматривали изменение порядка назначения на административные должности в судах и полномочий председателя, повышение профессиональных и социальных гарантий для судей и, соответственно, их ответственности. В целом, проект был весьма европейским, и при условии его реализации мог вполне стать началом для реальной независимости судебной власти — очень многие вопросы отдавались на усмотрение судейского самоуправления, а механизмы сдерживания со стороны других ветвей влас­ти были минимальными, но достаточными. Как отмечали, помнится, в ВСУ, которого не устраивало ограничение его процессуальных полномочий (исключительные обстоятельства и обобщение практики) и усложненная система судов, законопроект в целом поддерживался процентов на 75—80.

Собственно, можно не кривя душой сказать, что к концу 2006 года на Украине был подготовлен максимально оптимальный проект судебной реформы. Это был большой, несмотря на отдельные замечания, шаг вперед. Тех, кто боялся и сейчас не поддерживает системы из 4-х независимых вертикалей судов, можно успокоить — ее внедрение в ближайшие десятилетия весьма призрачно в силу финансовых затрат и стремления политических сил иметь влияние на суды — чем больше будет автономных систем, тем сложнее установить консолидированную власть над ними.

Включаем задний ход

Но до рассмотрения данных проектов в первом чтении многое изменилось: накануне пленарного заседания его отзывал субъект законодательной инициативы — Президент Украины, затем были досрочно прекращены полномочия парламента, и голосование за принятие проектов за основу и объединение их в дальнейшем в единый акт состоялось уже парламентом без полномочий.

Это был первый шаг назад, поскольку, в случае утверждения закона в целом, он мог быть признан неконституционным в силу принятия с нарушением процедуры.

Дальнейшие политические противостояния весны-осени 2007 года отложили концептуальный проект реформы в долгий ящик. Пока не сформировался новый состав парламента и не были определены «более важные» вопросы, судебная реформа интересовала только судей и ученых, которые время от времени собирались на круг­лые столы и конференции.

В следующий раз о законопроекте вспомнили в июне 2008 года, когда невероятными усилиями двух политических сил, набравших на то время большинство в Комитете по вопросам правосудия, законопроект был перевернут с ног на голову. Так, в нем уже не было 4-х систем, поскольку нес­ти необоснованные траты было не совсем логичным, а эффективность новой системы была слабо аргументирована. При этом ВСУ не возвращались полномочия по кассации, а предполагалось создание высших специализированных судов для уголовного и гражданского судопроизводства. Возвращались в законодательную плоскость нормы, признанные неконституционными в действующих законах — право назначения на административные должности в судах получал Президент Украины по рекомендации Высшего совета юстиции, либо же непосредственно совет юстиции, если президент будет медлить.

В целом, помнится, на рассмотрение более 800 поправок в законопроект комитет потратил примерно 5 часов, то есть меньше 20 секунд на поправку. О профессиональном подходе говорить не приходится, по некоторым вопросам депутаты голосовали, молча поднимая руки, только потому, что фракция сказала «надо!».

Это второй шаг назад: признать неконституционным то, что уже было признано таковым, — проще прос­того, в итоге опять будет, как минимум, «инвалид», а не закон.

И опять осенью, уже 2008 года, было не до судебных реформ, поскольку снова поднимался вопрос досрочных выборов. В этом процессе, лишний раз напомним, не последнюю роль сыграли суды, в частности, Окружной административный г. ­Киева и процессуальные новеллы 2005 года. Имеется в виду КАС Украины. Это могло стать поводом для изменений в судебной системе, а если быть точнее — должны были бы появиться 4 новых суда. Но затем мировой экономический кризис, и опять-таки судебные тяжбы, поэтому пока изменений в судоустройстве нет.

Но они необходимы. Об этом неустанно твердят все и отовсюду: от граждан до международных организаций.

В марте 2009 года в парламенте состоялись парламентские слушания «О состоянии правосудия на Украине». Тогда было много выплеснуто негатива на судебную власть в целом и на отдельных судей в частности. И хотя это была, скорее, профанация слушаний, поскольку выступить успели только треть желающих (в большинстве своем это были те, кто и так имеет возможность донести свою точку зрения), отдельные конструктивные доклады все же прозвучали.

Дали мартовские слушания и позитивный результат — Комитет по вопросам правосудия отменил свое решение о согласовании во втором чтении проекта закона «О статусе судей и судоустройстве Украины». И вроде бы пора начать с чистого листа, да опять не то время — выборы на носу. В этот период судебную систему лучше использовать и, в случае чего, сделать крайней, нежели проводить реформу. Исходя из сложившейся практики, ожидать обострения интереса к реформе стоит не раньше мая-июня. Это если не будет досрочного прекращения полномочий парламента.

В такой политической ситуации проводить судебную реформу комплексно — не просто сложно, но и недопустимо: после изменения власти в первую очередь будет меняться судебная система, или будут дискредитироваться ее представители, чтобы установить контроль над судами. Но наличие законопроекта в парламенте не дает возможности делать небольшие точечные реформы, устранять коллизии и пробелы. Например, это ярко проявляется на законодательном разрешении вопроса о порядке назначения на административные должности в судах.