22 июля 2020 года Верховный Суд в составе коллегии судей Кассационного административного суда, рассмотрев в судебном заседании как суд кассационной инстанции административное дело по иску адвоката гр-на Н. к Тековскому сельскому совету Виноградовского района Закарпатской области при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, — гр-на П. о признании отказа в предоставлении информации незаконным и обязательстве совершить действия, производство по которому открыто по кассационной жалобе Тековского сельского совета Виноградовского района Закарпатской области на решение Виноградовского районного суда Закарпатской области от 28 декабря 2017 года и постановление Львовского апелляционного административного суда от 3 мая 2018 года, установил следующее.

І. Суть спора

1. Адвокат гр-н Н. обратился в суд с иском к Тековскому сельскому совету Виноградовского района Закарпатской области при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, — гр-на П. с такими требованиями:

1.1. признать незаконным отказ в доступе к информации, изложенный Тековским сельским советом в письме от 12 сентября 2017 года на адвокатский запрос адвоката гр-на Н. от 4 сентября 2017 года;

1.2. обязать Тековский сельский совет предоставить адвокату гр-ну Н. все решения Тековского сельского совета (с приложениями и протоколом сессии), которые были приняты в июле 2017 года;

1.3. обязать Тековский сельский совет предоставить адвокату гр-ну Н. информацию о дате, методе и источнике, в котором обнародованы проекты решений, которые были рассмотрены на сессии Тековского сельского совета в июле 2017 года.

2. В обоснование иска истец указал, что ссылка ответчика в оспариваемом отказе на то, что решения Тековского сельского совета, которых касался его адвокатский запрос, содержат конфиденциальную информацию, безосновательна.
3. Истец считает, что указанные решения Тековского сельского совета содержат публичную информацию, доступ к которой может быть ограничен исключительно в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения, для защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
4. Истец также отмечает, что решения Тековского сельского совета если и содержат персональные данные, доступ к ним не может быть ограничен, поскольку такие решения касаются реализации Тековским сельским советом полномочий распоряжения коммунальным имуществом или бюджетными средствами.

ІІ. Установленные судами фактические обстоятельства дела

5. 4 сентября 2017 года истцом в интересах гр-на П. в Тековский сельский совет был подан адвокатский запрос, в котором истец просил предоставить все решения Тековского сельского совета (с приложениями и протоколом сессии), которые были приняты советом на сессии VII созыва в июле 2017 года; информацию о дате, методе и источнике, на котором обнародованы проекты решений, которые были рассмотрены на сессии совета в июле 2017 года.
6. Письмом от 12 сентября 2017 года Тековский сельский совет сообщил истцу, что запрашиваемая информация содержит персональные данные, в связи с чем доступ к ней ограничен.
7. Не соглашаясь с отказом в удовлетворении запроса, истец обратился в суд.

ІІІ. Решения судов первой и апелляционной инстанций и мотивы их принятия

8. Решением Виноградовского районного суда Закарпатской области от 28 декабря 2017 года, оставленным без изменений постановлением Львовского апелляционного административного суда от 3 мая 2018 года, требования административного иска удовлетворены:

8.1. признан незаконным отказ в доступе к информации, изложенный Тековским сельским советом в письме-ответе от 12 сентября 2017 года на адвокатский запрос адвоката гр-на Н. от 4 сентября 2017 года;

8.2.возложено обязательство на Тековский сельский совет предоставить адвокату гр-ну Н. все решения Тековского сельского совета (с приложениями и протоколом сессии), которые были приняты им на сессии VII созыва в июле 2017 года, и информацию о дате, методе и источнике, на котором обнародованы проекты решений, которые были рассмотрены на сессии Тековского сельского совета в июле 2017 года.

9. Удовлетворяя исковые требования, суды предыдущих инстанций пришли к выводу, что информация, которую запрашивал истец, является публичной, доступ к которой не может быть ограничен.
10. Производство в суде кассационной инстанции
11. В кассационной жалобе ответчик, ссылаясь на нарушение судами предыдущих инстанций норм материального и процессуального права, просит отменить их решения и принять новое, которым в удовлетворении требований административного иска отказать.
12. В обоснование требований кассационной жалобы ответчик отметил, что решения, которые просил предоставить истец, содержат персональные данные членов территориальной общины, доступ к которым ограничен.
13. Ответчик также считает, что оспариваемыми судебными решениями его обязали предоставить истцу оригиналы, изъятие которых осуществляется в исключительных случаях.
14. Ответчик считает, что избранный судами предыдущих инстанций способ защиты нарушенных прав истца является вмешательством в его дискреционные полномочия.
15. Истец против кассационной жалобы возразил. В отзыве на кассационную жалобу он указал, что судами предыдущих инстанций полно и всесторонне установлены обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, и правильно применены нормы материального права к спорным правоотношениям, в связи с чем оснований для их отмены нет.

<…>

1. Источники права и акты их применения
2. 8февраля 2020года вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины относительно усовершенствования порядка рассмотрения судебных дел» от 15 января 2020 года № 460-IX (Закон № 460-IX), которым в отдельные положения Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, в том числе относительно пределов кассационного пересмотра, внесены изменения.
3. Вместе с тем пунктом 2 раздела II «Заключительные и переходные положения» Закона № 460-IX предусмотрено, что кассационные жалобы на судебные решения, которые поданы и рассмотрение которых не закончено до вступления в силу Закона № 460-IX, рассматриваются в порядке, действовавшем до вступления в силу этого Закона.
4. С учетом изложенного, рассматривая это дело, Суд руководствуется положениями КАС Украины, действовавшим до вступления в силу изменений, внесенных Законом № 460-IX.
5. Частью 2 статьи 19 Конституции Украины предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
6. Правовые основы организации и деятельности адвокатуры и осуществления адвокатской деятельности в Украине определены в Законе Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» от 5 июля 2012 года № 5076-VI (Закон № 5076-VI).
7. Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона № 5076-VI при осуществлении адвокатской деятельности адвокат имеет право совершать любые действия, не запрещенные законом, правилами адвокатской этики и договором об оказании правовой помощи, необходимые для надлежащего выполнения договора об оказании правовой помощи, в частности обращаться с адвокатскими запросами, в том числе на получение копий документов, к органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям, а также к физическим лицам (по согласию таких физических лиц).
8. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона № 5076-VI профессиональные права, честь и достоинство адвоката гарантируются и охраняются Конституцией Украины, этим Законом и другими законами, в частности запрещается любое вмешательство и препятствование осуществлению адвокатской деятельности.
9. Согласно части 1 статьи 24 Закона № 5076-VI адвокатский запрос — это письменное обращение адвоката к органу государственной власти, органу местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям независимо от формы собственности и подчинения, общественным объединениям о предоставлении информации, копий документов, необходимых адвокату для оказания правовой помощи клиенту.
10. Частью 2 статьи 24 Закона № 5076-VI предусмотрено, что орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностные и служебные лица, руководители предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, которым направлен адвокатский запрос, обязаны не позднее пяти рабочих дней со дня получения запроса предоставить адвокату соответствующую информацию, копии документов, кроме информации с ограниченным доступом и копий документов, в которых содержится информация с ограниченным доступом.
11. Содержание и виды информации с ограниченным доступом определены в Законе Украины «Об информации» от 2 октября 1992 года № 2657-XII (Закон № 2657-XII).
12. В соответствии со статьей 20 указанного Закона по порядку доступа информация делится на открытую информацию и информацию с ограниченным доступом. Любая информация является открытой, кроме той, которая отнесена законом к информации с ограниченным доступом.
13. Частями 1 и 2 статьи 21 Закона № 2657-XII предусмотрено, что информацией с ограниченным доступом является конфиденциальная, тайная и служебная информация.
14. Конфиденциальной является информация о физическом лице, а также информация, доступ к которой ограничен физическим или юридическим лицом, кроме субъектов властных полномочий. Конфиденциальная информация может распространяться по желанию (согласию) соответствующего лица в определенном им порядке в соответствии с предусмотренными им условиями, а также в других случаях, определенных законом.

32.Согласно части 2 статьи 11 Закона № 2657-XII не допускаются сбор, хранение, использование и распространение конфиденциальной информации о лице без его согласия, кроме случаев, определенных законом, и только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека. К конфиденциальной информации о физическом лице относятся, в частности, данные о его национальности, ­образовании, семейном положении, религиозных убеждениях, состояния здоровья, а также адрес, дата и место рождения.

33. Вместе с тем согласно статье 1 Закона Украины «О доступе к публичной информации» от 13 января 2011 года № 2939-VI (Закон № 2939-VI) публичная информация — это отраженная и задокументированная любыми средствами и на любых носителях информация, которая была получена или создана в процессе исполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, или которая находится во владении субъектов властных полномочий, других распорядителей публичной информации, определенных этим Законом.
34. В соответствии с частями 1–5 статьи 6 Закона № 2939-VI информацией с ограниченным доступом являются (1) конфиденциальная информация, (2) секретная информация, (3) служебная информация.
35. Ограничение доступа к информации осуществляется в соответствии с законом при соблюдении совокупности следующих условий: (1) исключительно в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения, для защиты репутации или прав других людей, для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия; (2) разглашение информации может нанести существенный вред этим интересам; (3) вред от обнародования такой информации преобладает общественным интересом в ее получении.
36. Информация с ограниченным доступом должна предоставляться распорядителем информации, если он правомерно обнародовал ее раньше.
37. Информация с ограниченным доступом должна предоставляться распорядителем информации, если нет законных оснований для ограничения в доступе к такой информации, которые существовали ранее.
38. Не может быть ограничен доступ к информации о распоряжении бюджетными средствами, владении, пользовании или распоряжении государственным, коммунальным имуществом, в том числе к копиям соответствующих документов, об условиях получения этих средств или имущества, фамилии, имени, отчестве физических лиц и наименовании юридических лиц, получивших эти средства или имущество. При соблюдении требований, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, указанное положение не распространяется на случаи, когда обнародование или предоставление такой информации может нанести ущерб интересам национальной безопасности, обороны, расследованию или предотвращению преступления.
39. Частью 1 статьи 7 Закона № 2939-VI предусмотрено, что конфиденциальная информация — это информация, доступ к которой ограничен физическим или юридическим лицом, кроме субъектов властных полномочий, и которая может распространяться в определенном ими порядке по их желанию в соответствии с предусмотренными ими условиями. Не может быть отнесена к конфиденциальной информация, указанная в частях 1 и 2 статьи 13 настоящего Закона.
40. Согласно пункту 1 части 1 статьи 13 Закона № 2939-VI распорядителями информации для целей настоящего Закона признаются субъекты властных полномочий — органы государственной власти, другие государственные органы, органы местного самоуправления, органы власти Автономной Республики Крым, другие субъекты, которые осуществляют властные управленческие функции в соответствии с законодательством и решения которых являются обязательными для исполнения.
41. Согласно абзацу 2 части 3 статьи 5 Закона Украины «О защите персональных данных» от 1 июня 2010 года № 2297-VI с изменениями (Закон № 2297-VI) не относится к информации с ограниченным доступом информация о получении в любой форме физическим лицом бюджетных средств, государственного или коммунального имущества, кроме случаев, предусмотренных статьей 6 Закона Украины «О доступе к публичной информации».
42. Позиция Верховного Суда
43. Положениями Закона № 5076-VI адвокат наделен правом обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления с адвокатскими запросами о предоставлении информации, копий документов, необходимых адвокату для оказания правовой помощи клиенту.
44. В то же время Законом № 5076-VI не урегулированы характер и объем информации, которую обязаны предоставлять указанные лица, если адвокатский запрос не касается информации непосредственно о клиенте.
45. С учетом изложенного Суд применяет общие правила, устанавливающие режим доступа к информации, предусмотренные Законами № 2657-XII, № 2297-VI и № 2939-VI.

45.Анализ положений, изложенных в Законах № 2657-XII, № 2297-VI и № 2939-VI, дает основания для вывода, что по общему правилу конфиденциальная информация о личности является информацией с ограниченным доступом, однако информация о получении физическим лицом бюджетных средств в любой форме, владении, пользовании или распоряжении государственным или коммунальным имуществом не относится к информации с ограниченным доступом, за исключением случаев, когда обнародование или предоставления такой информации может нанести ущерб интересам национальной безопасности, обороны, расследованию или предотвращению преступления.

46. То есть к конфиденциальной информации не относятся информация о фамилии, имени, отчестве физических лиц, которые в результате реализации органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий по владению, пользованию или распоряжению государственными или коммунальными средствами/имуществом получили или получают в какой-либо форме бюджетные или коммунальные средства или имущество, копии соответствующих нормативно-правовых актов и договоров, содержащих указанную информацию.
47. Если в договоре купли-продажи, нормативно-правовом акте органа государственной власти или органа местного самоуправления содержится другая информация, которая имеет признаки конфиденциальной, то при предоставлении копий указанных документов она подлежит изъятию в порядке, который делает невозможным ее выяснение.
48. В деле, которое рассматривается, ответчик настаивал на том, что предмет запроса касался в том числе решений Тековского сельского совета в сфере земельных отношений, то есть информации о распоряжении органом местного самоуправления объектами коммунальной собственности, прозрачное отчуждение (предоставление в пользование) которых представляет общественный интерес. При этом истец не настаивал на предоставлении в запрашиваемых копиях документов персональных данных в отношении физических лиц, которые приобрели право собственности или иные вещные права на указанные объекты (их паспортных данных, идентификационных кодов, адресов проживания и т.п.).
49. Таким образом, судами предыдущих инстанций были обоснованно отклонены ссылки ответчика на то, что решение Тековского сельского совета, принятые в июле 2017 года, содержали конфиденциальную информацию о жителях соответствующей территориальной общины, в том числе по их заявлениям об отводе в собственность земельных участков, что исключает возможность предоставления их на адвокатский запрос.
50. Суд также отмечает, что наряду с требованиями предоставить решения Тековского сельского совета (с приложениями и протоколом сессии), которые были приняты в июле 2017 года, адвокатский запрос содержал требования предоставить информацию о дате, методе и источнике, на котором обнародованы проекты решений, которые были рассмотрены на сессии совета в июле 2017 года.
51. Суд отмечает, что какие-либо ограничения относительно доступа к такой информации Законами № 2657-XII, № 2297-VI и № 2939-VI не предусмотрены. В то же время ответчик, ограничивая доступ к данной информации, мотивов в обоснование такого решения в письме от 12 сентября 2017 года не представил.
52. Аргументы ответчика о том, что суды предыдущих инстанций, удовлетворяя требования административного иска, не обратили внимания, что адвокатский запрос истца касался именно оригиналов документов, изъятие которых осуществляется в исключительных случаях, Суд отклоняет.
53. Анализ положений статьи 24 Закона № 5076-VI, в которой раскрыты содержание и цели адвокатского запроса, во взаимосвязи с положениями Законов № 2657-XII, № 2297-VI и № 2939-VI, определяющими режим и порядок доступа к информации, в том числе конфиденциальной, дает основания для вывода, что адвокатский запрос является способом получения копий документов, необходимых адвокату для оказания правовой помощи клиенту, и не является основанием для изъятия (выемки) оригиналов решений органов местного самоуправления.
54. Таким образом, отсутствие в адвокатском запросе конкретизации того, что запрашиваются именно копии документов, исходя из содержания и цели адвокатского запроса и предусмотренного указанными законами порядка доступа к информации, не дает оснований считать, что в спорных правоотношениях истец намеревался получить оригиналы документов, указанных в адвокатском запросе, как и не дает оснований для вывода, что, выбирая способ защиты нарушенных прав истца, суды предыдущих инстанций возложили на ответчика обязанность предоставить по запросу истца оригиналы запрашиваемых документов.
55. Суд не соглашается с доводами ответчика о том, что, обязав его предоставить информацию и документы на адвокатский запрос истца, суды предыдущих инстанций вмешались в его дискрецию.
56. Суд отмечает, что в национальном законодательстве содержание понятия «дискреционные полномочия» субъекта властных полномочий не раскрыто. Вместе с тем понятие дискреционных полномочий приведено, в частности, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R(80)2, принятой Комитетом министров 11 марта 1980 года на 316-м совещании, согласно которой под ним необходимо понимать полномочия, которые административный орган, принимая решение, может осуществлять с определенной свободой усмотрения, то есть когда такой орган может выбирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим в данных обстоятельствах.
57. Таким образом, дискреционные полномочия — это совокупность прав и обязанностей органов ­государственной власти и органов местного самоуправления, лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, дающих возможность по своему усмотрению определить полностью или частично вид и содержание принимаемого управленческого решения или возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких вариантов управленческих решений, предусмотренных нормативно-правовым актом, проектом нормативно-правового акта.
58. При наличии у субъекта властных полномочий законодательно закрепленного права административного усмотрения при совершении действий/принятии решения и установлении в судебном порядке факта противоправного поведения ответчика обязательство судом субъекта принять решение конкретного содержания является вмешательством в дискреционные полномочия.
59. В то же время полномочия субъектов властных полномочий не являются дискреционными, когда есть только один правомерный и законно обоснованный вариант поведения субъекта властных полномочий. Таким образом, в случае наступления определенных законодательством условий ответчик обязан совершить конкретные действия, и если он их не совершает, его можно обязать их совершить в судебном порядке.
60. В деле, решения по которому пересматриваются, полномочия Тековского сельского совета не являются дискреционными, поскольку при условии соответствия адвокатского запроса требованиям Закона № 5076-VI, характера и объема запрашиваемой информации — Законам № 2657-XII, № 2297-VI и № 2939 -VI у Тековского сельского совета отсутствуют варианты правомерного поведения, кроме обязанности удовлетворить адвокатский запрос.
61. Суд также полностью отвергает доводы ответчика о необходимости рассмотрения этого дела исключительно в порядке общего искового производства.
62. В соответствии с частью 2 статьи 257 КАС Украины (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции) по правилам упрощенного искового производства может быть рассмотрено любое дело, отнесенное к юрисдикции административного суда, за исключением дел, указанных в части 4 этой статьи.
63. Частью 4 статьи 257 КАС Украины (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции) предусмотрено, что по правилам упрощенного искового производства не могут быть рассмотрены следующие дела: по спорам (1) по обжалованию нормативно-правовых актов, за исключением случаев, определенных этим Кодексом; (2) об обжаловании решений, действий и бездействия субъекта властных полномочий, если истцом также заявлены требования о возмещении вреда, причиненного такими решениями, действиями или бездействием, в сумме, превышающей пятьсот размеров прожиточного минимума для трудоспособных лиц; (3) о принудительном отчуждении земельного участка, других объектов недвижимого имущества, размещенных на нем, по мотивам общественной необходимости; (4) об обжаловании решения субъекта властных полномочий, на основании которого им может быть заявлено требование о взыскании денежных средств в сумме, превышающей пятьсот размеров прожиточного минимума для трудоспособных лиц.
64. Суд отмечает, что дело, решения по которому пересматриваются, не соответствует признакам дела, рассмотрение которого суд первой инстанции обязан осуществить в порядке общего искового производства, суд первой инстанции имел правовые основания для решения его в порядке упрощенного искового производства.
65. Замечания ответчика о том, что дела по обжалованию действий или решений (в отличие от бездействия) субъекта властных полномочий — распорядителя информации о рассмотрении обращения или запроса на информацию в понимании статьи 12 КАС Украины прямо не относятся к делам незначительной сложности, указанных выводов суда не опровергают.
66. Анализ положений статей 12, 257 КАС Украины дает основания для вывода, что установленный в части 6 статьи 12 КАС Украины перечень категорий дел незначительной сложности не является исчерпывающим.
67. Суд первой инстанции на основании критериев, предусмотренных частью 3 статьи 257 КАС Украины (с учетом исключений, предусмотренных частью 4 статьи 12, частью 4 статьи 257 КАС Украины), самостоятельно выбирает вид производства и при отнесении того или иного дела к категории незначительных не ограничен категориями дел, перечень которых определен в пунктах 1–11 части 6 статьи 12 КАС Украины.
68. С учетом изложенного Суд соглашается с позицией судов предыдущих инстанций о том, что отказ ответчика предоставить документы и информацию на адвокатский запрос истца был незаконным, и считает правильными выводы о необходимости удовлетворения требований административного иска путем возложения на ответчика обязанности удовлетворить адвокатский запрос истца.
69. Положениями части 1 статьи 341 КАС Украины (в редакции, действовавшей до 8 февраля 2020 года) определено, что суд кассационной инстанции пересматривает судебные решения в пределах доводов и требований кассационной жалобы и на основании установленных фактических обстоятельств дела проверяет правильность применения судом первой или апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.
70. В соответствии с частью 2 статьи 341 КАС Украины (в редакции, действовавшей до 8 февраля 2020 года) суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении суда либо отклонены им, решать вопрос о достоверности того или иного доказательства, о преимуществе одних доказательств перед другими, собирать или принимать к рассмотрению новые доказательства или дополнительно проверять доказательства.
71. Согласно части 1 статьи 350 КАС Украины (в редакции, действовавшей до 8 февраля 2020 года) суд кассационной инстанции оставляет кассационную жалобу без удовлетворения, а судебные решения — без изменений, если признает, что суды первой и апелляционной инстанций не допустили неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права при принятии судебных решений или осуществлении процессуальных действий.
72. Пересмотрев оспариваемые судебные решения в пределах заявленных требований кассационной жалобы, Суд считает, что выводы судов предыдущих инстанций в этом деле являются правильными, обоснованными, соответствуют нормам материального и процессуального права, основания для их отмены или изменения отсутствуют.

VII. Судебные издержки

73.Учитывая результат кассационного рассмотрения и отсутствие документально подтвержденных судебных расходов, понесенных участниками дела в связи с пересмотром дела в суде кассационной инстанции, судебные расходы не распределяются.

Руководствуясь статьями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС Украины, Верховный Суд постановил:

— кассационную жалобу Тековского сельского совета Виноградовского района Закарпатской области оставить без удовлетворения;

— решение Виноградовского районного суда Закарпатской области от 28 декабря 2017 года и постановление Львовского апелляционного административного суда от 3 мая 2018 года оставить без изменений;

— судебные расходы не распределяются.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, является окончательным и обжалованию не подлежит.

(Постановление Верховного Суда от 22 июля 2020 года. Дело № 299/3792/17.Судья-докладчик — Радышевская О. Р. Судьи — Кашпур О. В., Смокович М.И.)