В последнее время возросло количество обращений в суд с исками об освобождении самовольно занятых земельных участков. Зачастую большинство указанных исков основывается на материалах проверок соблюдения требований земельного законодательства, в которых зафиксированы выявленные госинспекторами факты самовольного занятия земельных участков. Тем не менее во многих случаях отсутствуют факты самовольного занятия земельных участков или квалификация правонарушения как «самовольное занятие земельного участка» дана неправильно. В связи с этим необходимо выяснить, что представляет собой «самовольное занятие земельных участков», в каких случаях имеет место «самовольное занятие», а в каких нет, и чем «самовольное занятие земельных участков» отличается от других смежных правонарушений.

Самовольное занятие земельных участков является одним из земельных правонарушений, предусмотренных статьей 211 Земельного кодекса Украины (ЗК), за совершение которого граждане и юридические лица несут гражданскую, административную или уголовную ответственность. Для того чтобы определить, в чем заключается самовольное занятие земельного участка, выясним, что представляет собой земельный участок.

Земельный участок и его характерные признаки

Определение земельного участ­ка дается в статье 79 ЗК. В ней отмечается, что земельный участок — это часть земной поверхности с установленными границами, с определенным расположением и правами на нее. Аналогичное определение содержится в Законе Украины «Об оценке земель».

В Технических указаниях относительно определения границ земельных участков общей и общей долевой собственности физических и юридических лиц на застроенной территории в населенных пунктах от 18 мая 1998 года земельный участок определен как «участок земли, на который распространяются гомогенные права собственности и который представляет собой единую собственность, имеет фиксированные границы и характеризуется определенным местоположением, естественными свойствами, физическими параметрами, правовым и хозяйственным статусом и другими характеристиками, являющимися ее существенными составляющими».

Формирование земельного ­участка предусматривает установление технических и экономических характеристик, правового статуса земельного участка, описание и индивидуализацию земельного участка как объекта земельной собственности (с присвоением кадастрового номера), вследствие чего земельный учас­ток получает характеристики, позволяющие выделить его среди других земельных участков. Так, в юридическом понимании земельный участок — это не просто часть земной поверхности, а часть земной поверхности с установленными границами, конкретным расположением и определенными относительно нее правами, являющаяся отдельным, самостоятельным объектом права собственности.

Самовольное занятие: основные признаки

Ни в ЗК, ни в Кодексе Украины об административных ­правонарушениях (КУоАП), ни в Уголовном кодексе Ук­раины (УК), которые определяют, что самовольное занятие земельного участка является административным правонарушением (статья 53¹ КУоАП) или преступлением (статья 197¹ УК), не дается определения понятия «самовольное занятие земельного участка» и не определяется, в чем (в каких именно действиях или бездеятельности) заключается такое правонарушение.

Определение самовольного ­занятия ­земельных участков, соответственно, и определение состава этого правонарушения, дано в статье 1 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель». Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности за нарушения требований земельного законодательства» от 15 апреля 2008 года, вступившим в силу 7 мая 2008 года, внесено изменение в понятие «самовольное занятие земельного участка», что, соответственно, иначе определило состав правонарушения. В связи с этим попытаемся проанализировать внесенные законодателем изменения и установить, что изменилось в понимании сущности указанного правонарушения.

До внесения изменений под «самовольным занятием земельных участков», согласно определению Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» в редакции от 19 июня 2003 года, подразумевались действия лица, свидетельствовавшие о фактическом использовании не предоставленного ему земельного участка или намерении использовать земельный учас­ток до установления его границ в натуре (на местности), до получения документа, удостоверяющего право на него, и до его государственной регистрации. То есть в соответствии с определением любые действия лица, свидетельствовавшие о фактическом использовании не предоставленного ему земельного участка или намерении использовать земельный учас­ток до установления его границ в натуре (на местности), до получения документа, удостоверяющего право на него, и до его государственной регистрации, могли быть квалифицированы как самовольное занятие земельного участка.

Установленная законодателем в статье 53¹ КУоАП и в статье 197¹ УК ответственность за самовольное занятие земельного участка являлась логическим юридическим следствием, наступающим в случае нарушения лицом установленного в части 3 статьи 125 ЗК запрета на использование земельного участка до установления его границ в натуре (на местности), получения документа, удостоверяющего право на него, и его государственной регистрации.

Но правильно ли это было и так ли должно быть на самом деле? В каждом ли случае совершения лицом каких-либо действий, свидетельствующих о нарушении им требований земельного законодательства, в частности, о фактическом использовании не предоставленного ему земельного участка или намерении использовать земельный участок до установления его границ в натуре (на местности), до получения документа, удостоверяющего право на него, и до его государственной регистрации, имеет место самовольное занятие земельного участка?

Объективная сторона правонарушения

До внесения изменений в определение «самовольное занятие земельных участков» под ним подразумевалось совершение лицом действий, свидетельствующих о фактическом использовании не предоставленного ему земельного участка или о намерении использовать земельный ­участок до установления его границ в натуре (на местности), до получения документа, удостоверяющего право на него, и до его государственной регистрации.

Действиями, свидетельствующими о фактическом использовании земельного участка, могли, в частности, быть: освоение земельного участка, проведение сельскохозяйственных работ, размещение временных сооружений или строительство капитальных зданий, сооружений или иных объектов недвижимого имущества, ограждение земельного участка, разметка земельного участка под строительство, размещение строительных материалов, монтаж строительных кранов и т.п.

Что касается «непредоставленного земельного участка», то большинство юристов считают, что в данном случае речь идет исключительно о случаях «первичной» передачи земельных участков в собственность (в пользование), то есть лишь о связанных с передачей (предоставлением) земельных участков из земель коммунальной или государственной собственности (глава 19 ЗК). Некоторые же считают, что указанную норму теоретически возможно применять и к приобретению земельных участков на основании гражданско-правовых договоров купли-продажи, мены, ренты, дарения, аренды, наследования, по приобретательной давности, на основании судебных решений и т.п. (главы 19, 20 ЗК).

Кроме того, правонарушение могло иметь место в случае, когда лицо совершало действия, свидетельствовавшие о его намерении использовать земельный участок. Одно лишь намерение лица использовать земельный участок не являлось наказуемым, даже если оно было не только противоправным, но и преступным. К примеру, лицо не несет ответственнос­ти за намерение лишить жизни другое лицо, тем не менее, совершение лицом действий, свидетельствующих о его намерении лишить жизни другое лицо (изготовление орудия преступления, подыскивание соучастников и т.п.), является наказуемым и влечет за собой уголовную ответственность.

Такой подход законодателя вызывал ряд вопросов, например, достаточно ли для квалификации действий лица как «самовольное занятие земельного участка» лишь одного из признаков — неустановления границ земельного участка в натуре (на местности), отсутствия документа, удостоверяющего право на земельный участок, или отсутствия государственной регистрации документа на земельный участок?

Исходя из законов логики, использование законодателем союза «и» свидетельствовало о том, что в действиях лица был состав правонарушения лишь при наличии всех трех элементов. Поэтому, если лицу был выдан документ, удостоверяющий его право на земельный участок, но, например, не были установлены границы земельного участка (в натуре) или не была осуществлена государственная регистрация документа, удостоверяющего право на земельный участок, то ­совершение им действий, свидетельствовавших о намерении использовать земельный участок до установления его границ в натуре (на местности) или до государственной регистрации документа, удостоверяющего право на него, было нарушением установленного в части 3 статьи 125 ЗК запрета, но, тем не менее, состава правонарушения «самовольное занятие земельного участка» в действиях лица не было в связи с отсутствием в совокупности всех трех его обязательных признаков.

Вышеизложенное согласовывалось с пунктом 4.3 Порядка планирования и проведения проверок по вопросам осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденного приказом Госкомзема № 312 от 12 декабря 2003 года, в котором было установлено, что при выявлении нарушения земельного законодательства государственный инспектор, в частности, обязан был выяснить обстоятельства и суть совершенного нарушения земельного законодательства и установить, есть ли в действиях лица, совершившего нарушение земельного законодательства, признаки административного правонарушения или состав преступления.

Еще более лояльной к землепользователям, но менее соответствующей законодательному положению, хоть и оправданной с точки зрения подхода, была позиция регуляторов. В частности, существовало несколько разъяснений касательно вопросов самовольного занятия земельных участков, в том числе разъяснение Госземинспекции № 6-8-549/328 от 12 апреля 2006 года и разъяснение Госкомзема № 14-17-4/6045 от 16 августа 2006 года. В указанных разъяснениях отмечалось, что не являлось самовольным занятием земельного участка использование гражданами и юридическими лицами земельных участков на основании решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, свидетельства о праве на наследство, свидетельства о праве собственности, договора купли-продажи, других гражданско-правовых соглашений до оформления государственного акта на право собственности, на право постоянного пользования земельным участком или договора аренды, поскольку в данном случае имеет место использование земельного участка без правоустанавливающих документов, а не самовольное занятие земельного участка.

Логика указанных выше разъяснений заключалась в том, что использование лицом земельного участка до оформления и регистрации в установленном законом порядке документа, удостоверяющего право на него, но при наличии волеизъявления собственника (пользователя) земельного участка на отчуждение (передачу) принадлежащего ему земельного участка в собственность (принятие решения о передаче земельного участка в собственность, заключение договора купли-продажи, мены, ренты, дарения и т.п.) или в пользование (аренду) другому лицу, не могло считаться самовольным занятием (захватом) земельного участка.

Аналогичная позиция была изложена в письме Госземинспекции «Относитель­но применения статьи 53¹ КУоАП» № 268 от 22 августа 2003 года, в котором отмечалось, что «использование земельного участка, который был предоставлен юридическим или физическим лицам до вступления в силу Земельного кодекса УССР от 15 марта 1991 года и используется фактически (на земельном участке находятся объекты недвижимого имущества, являющиеся собственностью, зарегистрированной в установленном порядке, или находится в аренде юридических и физических лиц), не является самовольным занятием земельного участка».

Указанный выше разнобой между положениями законодательства и теоретическим подходом, подкрепленным сложившейся практикой, не мог существовать долго. Как известно еще со времен римского права, законы отменяются путем их неприменения. Чтобы избежать указанных несогласованностей, законодатель внес изменения в определение самовольного занятия земельных участков.

Согласно статье 1 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» в редакции от 15 апреля 2008 года, самовольным занятием земельных участков являются любые действия, свидетельствующие о фактическом использовании земельного участка при отсутствии соответствующего решения органа исполнительной влас­ти или органа местного самоуправления о его передаче в собственность или предоставление в пользование (аренду), или при отсутствии заключенной сделки касательно такого земельного участка, кроме действий, которые, согласно закону, являются правомерными.

Конечно, внесенные изменения не гарантируют того, что на практике не возникнут новые вопросы, например, относительно того, что понимать под «действиями, которые, согласно закону, являются правомерными». Тем не менее новое формулирование состава правонарушения, по нашему мнению, является более корректным и точнее отображает суть противоправного действия, которое по закону должно квалифицироваться как «самовольное занятие», хотя, к сожалению, не в полной мере решает некоторые проблемы, связанные с квалификацией земельных правонарушений.

Нерешенные вопросы: квалификация действий лица, вышедшего за пределы земельного участка или изменившего границы земельного участка

Несмотря на внесение изменений в состав правонарушения «самовольное занятие земельного участка», нерешенными остались вопросы квалификации действий, связанных с выходом собственником (пользователем) земельного участка за пределы принадлежащего ему земельного участка, а также с изменением границ собственного земельного участка.

Выход собственником (пользователем) земельного участка за пределы принадлежащего ему участка на часть соседнего земельного участка может иметь место, например, в случае постройки части дома за пределами отведенного лицу для строительства земельного участка. Но имеет ли в таком случае место самовольное занятие земельного участка? Является ли выход за пределы отведенного лицу земельного участка на часть другого (чужого) земельного участка или изменение границ отведенного земельного участка самовольным занятием? Если руководствоваться духом закона, то, очевидно, имеет место самовольное занятие лицом соседнего земельного участка. Вместе с тем, следуя букве закона, можно найти повод подискутировать в суде относительно наличия в действиях такого лица состава правонарушения «самовольное занятие земельного участка», учитывая, что в КУоАП и в УК предусмотрена ответственность только лишь за самовольное занятие земельного участка, но не за самовольное занятие ­части земельного участка.

Что касается изменения границ принадлежащего лицу земельного участка, то в письме Госземинспекции «Относительно применения статьи 53¹ КУоАП» № 268 от 22 августа 2003 года по этому поводу сказано, что «если будет установлено, что землепользователь самовольно изменил границы земельного участка, присоединив часть смежных земель к своему участку, то в данном случае фиксируется самовольное занятие земельного участка с применением мер административного влияния к нарушителю земельного законодательства». Поэтому, несмотря на то что действующим законодательством Украины прямо не предусмотрена ответственность за самовольное занятие части земельного участка, лица, которые заняли часть не принадлежащего им соседнего земельного участка, привлекаются к ответственности за самовольное занятие земельного участка.

На практике суды, решая вопрос относительно наличия или отсутствия в действиях лица признаков самовольного занятия земельного участка, применяют расширенное толкование понятия «земельный участок». Так, в постановлении Судебной палаты по гражданским делам Верховного Суда Украины от 23 октября 2003 года по делу о возврате самовольно занятого земельного участка и возмещении морального вреда указано: «…самовольное занятие лицами земельных участков или их части является незаконным и не порождает у таких лиц прав на эти участки…».

Отграничение от иных смежных правонарушений

Выяснить сущность анализируемого правонарушения недостаточно. Важно также понимать отличие между самовольным занятием земельного участка и другими, смежными правонарушениями, а именно: 1) несвоевременным возвратом временно занятых земель или неприведением их в состояние, пригодное для использования по назначению; 2) само­управством.

Правовые последствия указанных правонарушений и ответственность за их совершение разные. Так, следствиями самовольного занятия земельного участка, кроме возврата земельного участка и приведения его в пригодное для использования состояние, являются также снесение расположенных на нем домов, зданий и сооружений (части 1, 2 статьи 212 ЗК). Каких-либо специальных последствий, которые имели бы место в случае совершения других смежных земельных правонарушений, кроме устранения нарушения, в законодательстве не определено.

В связи с этим считаем необоснованным применение судами положений статьи 212 ЗК, касающейся исключительно случаев самовольного занятия земельных участков, к совершению других земельных правонарушений (например, за несвоевременный возврат временно занятых земельных участков). В таких случаях, очевидно, нужно исходить из общих положений гражданского и земельного права, регулирующих соответствующие обязательства и ответственность за их нарушение.

Как было указано выше, объективная сторона «самовольного занятия земельного участка» состоит исключительно в действиях лица, а не в его бездеятельности. Исходя из этого, не может считаться самовольным занятием земельного участка использование земельного участка в результате бездеятельности лица. Например, когда предоставленный в краткосрочную аренду земельный участок для организации строительных работ своевременно не освобожден от строительных материалов или временных сооружений, расположенных на нем на законных основаниях, несмот­ря на то, что фактически земельный учас­ток и в дальнейшем продолжает использоваться под размещение строительных материалов после истечения срока аренды. В данном случае может иметь ­место такое земельное правонарушение, как «нарушение сроков возврата временно занятых земель» или «невыполнение обязанностей относительно приведения их в состояние, пригодное для использования по назначению» (статья 54 КУоАП), объективная сторона которых состоит в бездеятельности лица: в невозврате земельного участка (несовершении каких-либо действий, направленных на возврат земельного участка его законному собственнику (пользователю); в неприменении надлежащих мер с целью приведения земельного участка в надлежащее для использования по назначению состояние и т.п.

Самовольное занятие земельного учас­тка нужно отличать также от самоуправства. Согласно статье 186 КУоАП, самоуправство — самовольное, вопреки установленному законом порядку, осуществление своего действительного или предполагаемого права, которое не нанесло существенного ущерба гражданам либо государственным или общественным организациям. Те же действия, влекущие за собой существенный ущерб интересам гражданина, государственным или общественным интересам, или интересам владельца, определяются самоуправством согласно статье 356 УК. Объективная сторона «самоуправства», как и объективная сторона «самовольного занятия земельного участка», характеризуется самовольным совершением лицом действий, а не его бездеятельностью. Нарушение возникает при осуществлении лицом своего действительного (которым лицо обладает в силу закона, договора или на другом основании, однако с нарушением установленного порядка) или предполагаемого права (в случае ошибочного предположения лица о наличии у него такого права).

Самовольное занятие земельного участ­ка, которое, как и самоуправство, является действием, совершающимся с нарушением определенного законом порядка, в отличие от самоуправства, не имеет под собой ни действительного, ни предполагаемого права на земельный участок. Если же лицо использует земельный учас­ток (совершает любые действия, свидетельствующие об использовании им земельного участка), полагая, что оно имеет определенное право на него, но правомерность такого использования оспаривается другим лицом, то в данном случае имеет место самоуправство, а не самовольное занятие земельного участка. Если лицо добросовестно ошибается в вопросе обладания им правом, которое оно реализует вопреки установленному законодательством порядку, — ответственность за самоуправство исключается.

Таким образом, с 7 мая 2008 года самовольным занятием земельного участка является совершение лицом любых действий, свидетельствующих о фактическом использовании земельного участка при отсутствии соответствующего решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о его передаче в собственность или предоставление в пользование (аренду), или при отсутствии заключенной сделки по отношению к такому земельному участку, за исключением действий, которые, согласно закону, являются правомерными. Объективная сторона правонарушения состоит в действиях лица, что исключает ответственность за бездеятельность. С целью правильной квалификации необходимо разграничивать самовольное занятие земельного участка и несвоевременный возврат временно занимаемых земель, неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению, самоуправство.

БОРОДКИН Александр — старший юрист АО «ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры», г. Киев,

КАЧМАР Олег — юрист АО «ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры», г. Киев