В соответствии с Конституцией Украины земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства (статья 14 Конституции). Землеохранный аспект в государственной политике носит императивный характер, то есть подлежит безусловному выполнению. Ухудшение качества земель, снижение их продуктивности, нарушение требований использования земли недопустимы.

Положениями Земельного кодекса Украины (ЗК) от 25 октября 2001 года определены основные положения осуществления контроля за использованием и охраной земель. В соответствии со статьей 187 ЗК контроль за использованием и охраной земель заключается в обеспечении соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства Украины. ЗК и Закон Украины «Об охране земель» от 19 июня 2003 года подразделяют контроль за использованием и охраной земель на Украине на государственный, самоуправляющийся и общественный.

В соответствии со статьей 189 ЗК самоуправляющийся контроль за использованием и охраной земель осуществляется сельскими, поселковыми, городскими, районными и областными советами. Данная норма продублирована также в Законе Украины «Об охране земель» (статьи 5, 20). Полномочия сельских, поселковых, городских советов в области земельных отношений определены в статье 12 ЗК (осуществление контроля за использованием и охраной земель коммунальной собственности, соблюдением земельного и экологического законодательства) и в статье 12 Закона Украины «Об охране земель». В этих же статьях оговорено право сельских, поселковых, городских советов на ограничение, временное запрещение (приостановление) использования земель гражданами и юридическими лицами в случае нарушения ими требований земельного законодательства.

При этом ЗК прямо устанавливает, что самоуправляющийся контроль за использованием и охраной земель осуществляется соответствующими советами, а Закон «О местном самоуправлении на Украине» вопросы осуществления контроля за использованием и охраной земель относит лишь к делегированным полномочиям исполнительных органов советов в сфере регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды (подпункт 1 пункта «б» части 1 статьи 33).

В последнее время вследствие развития рыночных отношений, значительной активизации градостроительной деятельности количество земельных участков, предоставляемых в пользование юридическим и физическим лицам, постоянно увеличивается. Пропорционально этому увеличивается и количество случаев нарушения норм действующего законодательства в сфере земельных отношений, самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков не по их целевому назначению, нарушения условий договоров аренды земли и так далее. Вместе с тем территориальные общины сел, поселков, городов сегодня фактически лишены возможности осуществлять полноценный контроль за использованием и охраной земель, которыми в соответствии с пунктом 12 Переходных положений ЗК распоряжаются сельские, поселковые, городские советы. При этом следует отметить, что если на территории сел и поселков ситуация остается более или менее стабильной, то в таких крупных городах с миллионным населением, как Харьков, Днепропетровск, Донецк, Одесса и Львов вопрос осуществления контроля за использованием и охраной земель стоит особенно остро. К сожалению, действующий Закон «О местном самоуправлении на Украине» от 21 мая 1997 года нивелирует различия между селами, поселками и городами, что не соответствует требованиям современных реалий местного самоуправления на Украине и значительно снижает эффективность его осуществления.

Субъектами, на которых данная проблема влияет негативно, являются, прежде всего, органы местного самоуправления, распоряжающиеся от имени территориальной общины землями городов, а также субъекты хозяйствования, другие юридические и физические лица, в пользовании которых находятся земли города. При этом возникает определенный правовой вакуум вокруг вопроса о содержании и собственно порядке осуществления контроля со стороны органов местного самоуправления. Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель устанавливается Законом Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» от 19 июня 2003 года. Общественные инспекторы в соответствии с ЗК обязаны действовать на основании положения, утвержденного центральным органом исполнительной власти по земельным ресурсам. Что касается самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель, то его содержание и механизм осуществления действующим законодательством Украины не урегулирован. Возникает парадоксальная ситуация: де-юре самоуправляющийся контроль за использованием и охраной земель существует, а де-факто никто не знает, что он собой представляет.

В свете вышеизложенного первым возникает вопрос об установлении объекта самоуправляющегося контроля и его соотносимости с объектом государственного контроля. В соответствии с частью 3 статьи 78 ЗК земля на Украине может находиться в частной, коммунальной и государственной собственности. Следовательно, объектом самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель являются земли коммунальной собственности, то есть земли территориальной общины. Поскольку на данный момент разграничение земель государственной и коммунальной собственности не произведено, то в соответствии с пунктом 12 Переходных положений ЗК полномочия по распоряжению землями в пределах населенных пунктов, кроме земель, переданных в частную собственность, осуществляют соответствующие сельские, поселковые и городские советы. Таким образом, объектом самоуправляющегося контроля являются земли, которыми распоряжается соответствующий совет.

При этом следует отметить, что в соответствии со статьей 4 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» объектом государственного контроля за использованием и охраной земель являются все земли в пределах территории Украины, а значит, и земли, находящиеся в частной и коммунальной собственности.

Было бы логично, если бы Кабинет Министров Украины утвердил Типовое положение о порядке осуществления самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель, на которое могли бы ориентироваться органы местного самоуправления. Но такого нормативно-правового акта нет, а необходимость в осуществлении самоуправляющегося контроля является насущной. Поэтому руководствуясь Основными направлениями земельной реформы на Украине на 2001—2005 годы, одобренными Указом Президента Украины от 30 мая 2001 года и предусматривающими усовершенствование порядка осуществления контроля за использованием и охраной земель, единственным реальным и эффективным путем решения данной проблемы является самостоятельная разработка и принятие органами местного самоуправления положения о самоуправляющемся контроле за использованием и охраной земель.

Несомненно, принятие такого нормативно-правового акта требует серьезной подготовки. Следует также отметить, что решение совета об утверждении положения о самоуправляющемся контроле за использованием и охраной земель подпадает под действие Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11 сентября 2003 года, а следовательно требует особой процедуры его подготовки и принятия.

Из-за отсутствия правовой основы в виде Типового положения о самоуправляющемся контроле за использованием и охраной земель, органам местного самоуправления при разработке данного положения придется руководствоваться лишь общими положениями Конституции Украины, Земельного кодекса Украины, Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине».

В Законе Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» достаточно четко и подробно регламентированы положения о государственном контроле за использованием и охраной земель. Несомненно, органы местного самоуправления при разработке положения о самоуправляющемся контроле могут использовать положения данного Закона за исключением тех, которые характерны только для государственного контроля.

Так, невозможно наделить должностных лиц в сфере осуществления самоуправляющегося контроля полномочиями по составлению предписаний, актов проверок, протоколов об административных правонарушениях и т.д. Однако не будет противоречить нормам действующего законодательства закрепление за ними полномочий по проведению обследований состояния и соблюдения условий использования земельных участков юридическими и физическими лицами с составлением актов обследования. Например, использование земельного участка не по целевому назначению является основанием для прекращения права пользования им. В случае выявления такого нарушения и составления акта обследования земельного участка должностные лица в сфере самоуправляющегося контроля должны передать соответствующие материалы государственному инспектору, который в соответствии со статьей 144 ЗК инициирует процедуру прекращения права пользования участком.

При этом следует обратить внимание на тот факт, что положения статьи 144 ЗК охватывают не все случаи нарушения земельного законодательства. Так, предусмотрено, что в случае выявления нарушения государственный инспектор по использованию и охране земель составляет протокол о нарушении и дает лицу, допустившему нарушение, указание о его устранении в 30-дневный срок. Если нарушитель не выполнил в срок указания, инспектор в соответствии с Законом налагает на него административное взыскание и повторно дает указание о прекращении правонарушения или устранении его последствий в 30-дневный срок. В случае неустранения нарушения в 30-дневный срок государственный инспектор обращается в соответствующий орган исполнительной власти или местного самоуправления с ходатайством о прекращении права пользования земельным участком.

Такое нарушение земельного законодательства, как самовольное занятие земельного участка, не подпадает под действие этой статьи, поскольку ее положениями определена процедура прекращения права пользования земельными участками, а в данном случае такое право вообще не возникает. Вопрос возврата самовольно занятых земельных участков регулируется положениями статьи 212 ЗК. Так, пунктом 3 статьи 212 ЗК установлено, что возврат самовольно занятых земельных участков производится по решению суда. С соответствующим иском в суд может обратиться непосредственно городской совет как представитель собственника земельного участка — территориальной общины города. Таким образом, вопрос выявления самовольно занятых земельных участков и принятия соответствующих мер может быть отнесен к компетенции самоуправляющегося контроля.

Следует обратить внимание и на вопрос контроля за нарушениями условий договоров аренды земельных участков. В соответствии со статьей 31 Закона Украины «Об аренде земли» в редакции от 2 октября 2003 года договор аренды по требованию одной из сторон может быть досрочно расторгнут по решению суда в порядке, установленном Законом. При этом в суд с соответствующим иском обращается городской совет как арендодатель. Следовательно, процедура выявления нарушения и подготовка материалов к судебному рассмотрению относится к компетенции самоуправляющегося контроля.

Таким образом, контроль за нарушением условий договоров аренды и самовольным занятием земельных участков может быть отнесен к компетенции непосредственно самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель. В данном случае государственных инспекторов по контролю за использованием и охраной земель можно лишь уведомлять о выявленных правонарушениях и предпринятых действиях.

Первые шаги по определению содержания и механизма осуществления самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель сделаны в г. Харькове. Там было разработано и в июне 2004 года утверждено сессией городского совета Положение о самоуправляющемся контроле за использованием и охраной земель в г. Харькове. Согласно данному Положению, объектом самоуправляющегося контроля являются земли коммунальной собственности. При этом уточняется, что до размежевания земель государственной и коммунальной собственности в соответствии с законом объектами самоуправляющегося контроля являются городские земли, предоставленные в установленном законом порядке: а) в постоянное пользование; б) в аренду, в том числе во временное пользование на условиях аренды; в) во временное пользование. Действие положения распространяется на все предприятия, учреждения и организации, на субъектов предпринимательской деятельности — физических лиц, а также граждан, в пользовании которых находятся такие земельные участки.

В качестве основных задач самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель определены:

— обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами земельного законодательства Украины в отношении вышеуказанных земель;

— принятие вместе с другими уполномоченными органами мер, направленных на рациональное использование земель коммунальной собственности, обеспечение особого режима использования земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель водного фонда;

— предупреждение нарушений законодательства Украины в сфере использования и охраны вышеуказанных земель, своевременное выявление таких нарушений и принятие соответствующих мер по их устранению.

Для осуществления самоуправляющегося контроля создан отдел в составе управления земельных отношений, к полномочиям которого, в частности, отнесены:

1) осуществление контроля в части соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности, гражданами Украины, иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также иностранными юридическими лицами требований земельного законодательства, своевременного и полного внесения арендной платы по договорам аренды земельных участков, выполнения требований по использованию участков в соответствии с их целевым назначением и др.;

2) участие в проведении системы мероприятий по осуществлению земельной реформы;

3) участие в разрешении земельных споров в пределах города относительно границ земельных участков, находящихся в пользовании граждан и юридических лиц;

4) подготовка и направление для рассмотрения в соответствующие органы предложений по вопросам предоставления либо изъятия в установленном порядке земельных участков для градостроительных нужд;

5) выявление самовольно занятых земельных участков;

6) предоставление методической помощи и рекомендаций собственникам земельных участков и землепользователям по вопросам использования и охраны земель.

Положением определено, что должностные лица такого отдела имеют право:

1) обследовать земельные участки, находящиеся в собственности города, на предмет соблюдения условий их использования и охраны;

2) составлять акты обследования состояния и соблюдения условий использования земельных участков и по факту выявления нарушений законодательства подавать материалы в соответствующие государственные органы для принятия необходимых мер и привлечения виновных лиц к ответственности в соответствии с законом;

3) получать в установленном порядке от граждан, в том числе должностных лиц, устную или письменную информацию по вопросам, связанным с нарушением земельного законодательства Украины;

4)  передавать в правоохранительные органы материалы о действиях, содержащих признаки преступления;

5) заниматься подготовкой материалов для подачи иска в суд о возвращении самовольно или временно занятых земельных участков, срок пользования которыми закончился, а также относительно расторжения договора аренды земельного участка в случае нарушения арендатором условий договора и т.д.

Безусловно, утверждение Харьковским городским советом Положения о самоуправляющемся контроле за использованием и охраной земель позволит решить целый ряд стоящих перед городом проблем. А их немало: создание упорядоченной и прозрачной системы контроля за использованием и охраной земель города; создание современного правового пространства, отвечающего реалиям современного города и нормам действующего законодательства, а также стимулирующего землепользователей к соблюдению норм действующего законодательства в сфере земельных отношений; обеспечение своевременного поступления в городской бюджет арендной платы за земельные участки путем осуществления контроля за выполнением условий договоров аренды земельных участков арендаторами.

Данное Положение является принципиально новым, и только практика укажет на его возможные недостатки. Путем определения и учета недостатков будет совершенствоваться и сама процедура решения вопросов, связанных с осуществлением самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель.

От редакции. В данном материале очень часто используется термин «самоуправляющийся контроль». Это официальный перевод словосочетания «самоврядний контроль». По нашему мнению, данный перевод неадекватно отражает сущность контроля, осуществляемого органами местного самоуправления. В законодательстве РФ в аналогичной ситуации используется термин «муниципальный контроль».