Закон Украины «О доступе к публичной информации» (Закон), по утверждению экспертов, достаточно прогрессивный акт, который является одним из лучших в мире по уровню защиты конвенционного и конституционного права граждан на доступ к публичной информации. За последние несколько лет административные суды достигли высокого уровня применения Закона. Тем не менее некоторые проблемы остаются. Эти вызовы обсуждались 9 декабря 2019 года в стенах Кассационного административного суда в составе Верховного Суда. Презентация-семинар на тему «Обзор решений судов апелляционной и кассационной инстанций относительно нарушения права на доступ к публичной информации 2018—2019 годах» была приурочена к Международному дню прав человека, который ежегодно отмечается 10 декабря по предложению Генеральной ассамблеи ООН. Мероприятие организовано Верховным Судом совместно с общественной организацией «Украинский институт по правам человека». Собственно, представители института и выступили ключевыми спикерами презентации-семинара.

Содержательный обзор судебной практики в сфере доступа к публичной информации презентовала эксперт института Ирина Кушнир. По ее словам, процесс обеспечения доступа к публичной информации в Украине начинался трудно (и это объективно), и то, что за пять лет мы достигли высокого уровня правоприменения, — заслуга административных судов. «Судебных исков по вопросу доступа к публичной информации немало. Однако, по моему убеждению, общество в этих исках ставит не очень сложные вопросы. Мало решений, где суд или распорядитель информации анализирует, есть ли общественная необходимость в такой информации… Нет разнообразия хороших вопросов, как правило, вопросы однотипные», — считает г-жа Кушнир.

Зачастую, по словам спикера, суды подтверждают общее право Закона о том, что вся зафиксированная информация, которая имеется у субъекта властных полномочий, является публичной. В этом контексте полезным оказалось постановление пленума Высшего административного суда Украины (ВАСУ) «О практике применения административными судами законодательства о доступе к публичной информации» № 10 от 29 сентября 2016 года. Вместе с тем суды апелляционной инстанции продолжают ссылаться на старую Справку ВАСУ об изучении и обобщении практики применения административными судами положений Закона Украины «О доступе к публичной информации», выданную до принятия этого постановления. «Справка используется таким образом, чтобы доказать, что публичная информация — это та информация, которая создана исключительно субъектом властных полномочий. Соответственно, отсекается часть информации, находящейся во владении органа, однако не созданной им», — уточняет Ирина Кушнир. Такую практику необходимо нивелировать.

По Закону распорядитель информации вправе отказать в удовлетворении запроса в случае, если он не владеет и не обязан в силу своей компетенции, предусмотренной законодательством, владеть запрашиваемой информацией. По словам г-жи Кушнир, достаточно распространена практика, когда суды исследуют вопрос, касающийся обязанности по созданию информации субъектом властных полномочий. В пример спикер привела одно из дел, предметом которого стало решение Министерства экологии и природных ресурсов Украины. «Несколько лет назад заявитель поинтересовался уровнем загрязнения атмосферного воздуха в Киеве и Киевской области. Министерство отказало в удовлетворении запроса, мотивируя отсутствием запрашиваемой информации. Заявитель обжаловал отказ в судебном порядке, и три инстанции поддержали его позицию. Суды установили, что у министерства есть обязанность собирать, анализировать и предоставлять соответствующую информацию. Судебная волокита заняла полтора года. И когда дело дошло до стадии исполнительного производства, министерство опять развело руками: да, они нарушили законодательство, однако теперь не могут создать информацию о состоянии загрязнения города в 2015 году. Истец обжаловал отказ в исполнении судебного решения в административной инстанции и снова победил… У меня вопрос: до каких пор будет исполняться это решение?» — рассказала о патовой ситуации Ирина Кушнир. Безусловно, субъект властных полномочий нарушил право на доступ к публичной информации, но насколько целесообразно возлагать на него обязанность по созданию и предоставлению информации в данной ситуации — большой вопрос.

Говоря об информации, находящейся во владении различных распорядителей, спикер отметила, что распорядители до сих пор часто утверждают, что не создавали информацию и советуют заявителю обратиться к автору (создателю) документа. «Логика в этом есть, однако она формальная, а не законодательная… Мы не нашли судебных решений, содержащих разные правовые позиции. В целом административные суды единогласны во мнении: если у ответчика-распорядителя имеется запрашиваемая информация, он не вправе направлять заявителя-истца к автору/создателю документа. Были случаи, что ответчики указывали на отсутствие у них оригинала документа (есть только копия). И суды отвечали, что разницы (оригинал или копия) нет, вопрос лишь в том, владеет ли ответчик необходимой информацией», — подчеркнула г-жа Кушнир.

Также в фокусе внимания судов оказывались вопросы, касающиеся необходимости поиска информации в различных источниках. Суды (в том числе Верховный Суд) считают, как бы сложно ни было собирать информацию из различных источников, сбор и компоновка этой информации не является созданием новой информации, соответственно, распорядитель не может свой ответ мотивировать отсутствием информации.

«Сканирование не является созданием информации», — озвучила другой постулат практики административных судов Ирина Кушнир, при этом отметив, что, как ни странно, еще недавно распорядители информации утверждали и пытались доказать, что сканирование — это создание документов, и на этом основании отказывали в доступе к публичной информации. Благодаря Верховному Суду в данном вопросе поставлена точка. «Согласитесь, это логично. Сканированная копия документа — все равно копия. И для осознания этой мысли субъектам властных полномочий понадобилось полтора года судебных разбирательств», — удивляется докладчик.

Заявители не обязаны досконально знать законодательство. Бывает, что одно обращение содержит требования в порядке Законов Украины «О доступе к публичной информации» и «Об обращениях граждан». По словам Ирины Кушнир, судебная практика по этому вопросу не была однозначной. Теперь ситуация прояснилась: если субъекту властных полномочий попадает «гибридное обращение», он обязан в части запроса ответить в порядке Закона Украины «О доступе к публичной информации», а в части обращения — в порядке Закона Украины «Об обращениях граждан».

Спикер напомнила, что Закон Украины «Об обращениях граждан» не предусматривает специальный порядок получения информации, а регламентирует реализацию вообще другого конституционного права — права на принятие участия в управлении государственными делами. Если мы говорим о доступе к публичной информации, то имеем в виду зафиксированную информацию; в своих обращениях граждане не могут запросить зафиксированную публичную информацию — это только обращения, жалобы или предложения. «Об этом нужно помнить», — подчеркнула г-жа Кушнир. А специальными субъектами являются адвокаты, нотариусы, арбитражные управляющие, народные депутаты… И в этом контексте судебная практика также отличается.

Другой дискуссионный вопрос — персональная информация. Такая информация, акцентировала внимание эксперт, запрашивается исключительно в порядке Закона Украины «О защите персональных данных». Безусловно, заявители с целью получения каких-то документов, справок, касающихся их данных, в течение пяти дней часто оформляют запросы в порядке доступа к публичной информации. Распорядители реагируют по-разному: одни предоставляют информацию, другие — отказывают. Такая же разношерстная практика и в судах. Одни суды считают, что это различные правоотношения. «Однако есть обширная практика на уровне апелляционной инстанции, когда суды обеспечивают доступ к персональной информации, применяя Закон Украины «О доступе к публичной информации», отметила Ирина Кушнир и предостерегла, что этот закон не требует идентификации заявителя, следовательно, распорядитель не может быть уверен в том, что субъект запрашивает информацию, содержащую именно его персональные данные, а не чужие. Закон Украины «О защите персональных данных» предусматривает определенные требования к запросу: заявитель должен указать реквизиты документа, удостоверяющего личность. «Своего рода гарантия. Но другой у нас нет», — резюмировала Ирина Кушнир.

В завершение своего выступления спикер остановилась на свободе выбора формы предоставления информации (в бумажной или электронной форме), подчеркнув, что платное (за счет заявителя) копирование начинается с 11-й странички документа (до 10 страниц — копирование бесплатное, а вот сканирование документа может быть платным, однако для этого Кабинету Министров Украины необходимо принять соответствующее положение, следовательно, пока сканирование должно быть бесплатным), и акцентировав внимание на жесткости положения относительно требования оплаты предоставления информации в бумажной форме. К сожалению, как отметила г-жа Кушнир, национальное законодательство не предусматривает возможности для распорядителя информации учесть индивидуальные обстоятельства заявителя и освободить лицо (например, находящееся под стражей) от оплаты предоставления информации в бумажном виде.

Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ • «Юридическая практика»