Сегодня система государственной власти находится на стадии перманентного развития и изменения. Одни государственные органы по необходимости создаются, другие — ликвидируются. Однако особое внимание привлекают к себе контролирующие органы — органы, уполномоченные государством «присматривать» за деятельностью физических лиц, предприятий, учреждений, организаций в той или иной сфере. Каждый, кто хотя бы раз сталкивался с деятельностью контролирующих органов, знает, насколько важно быть уверенным в том, что его работники будут соблюдать нормы законов и что эти нормы вполне понятны, разумны и справедливы.

Неоспоримым фактом остается несовершенство существующего законодательства в сфере взаимоотношений предприятий, учреждений, организаций с контролирующими органами, несмотря на то, что сама система контроля уже, в принципе, сложилась. Сегодня ее составляют Антимонопольный комитет Украины, Государственная налоговая служба Украины, органы социального страхования, пенсионного фонда, Счетная палата, контрольно-ревизионная служба и пр.

Вместе с тем законодательство четко не определяет границы прав и объем обязанностей государственных контролирующих органов, их должностных лиц, соблюдение ими обязанностей в правовом плане пока мало чем подкреплено. К сожалению, до сих пор в деятельности контролирующих органов можно встретить подход, при котором инспектирующие, проверяющие и контролирующие лица предпочитают руководствоваться инструкциями, положениями, приказами, а не нормами законов. Отчасти это продиктовано недостаточностью и неполнотой правового регулирования, а отчасти — недостаточным уровнем правовой культуры.

ПРЕДВЫБОРНАЯ «НЕОБХОДИМОСТЬ»

В преддверии парламентских выборов априори возрастает роль государственных рычагов влияния на происходящие в обществе процессы.

А уж если говорить о контролирующих органах государства, то они волей или неволей, прямо или косвенно, но вовлекаются в политику.

Подтверждением этих слов может послужить то, что Верховный Совет 17 января 2002 года на пленарном заседании принял в третьем чтении проект закона Украины «О внесении изменений в статью 98 Конституции Украины». В пока еще действующей редакции статья 98 Конституции звучит так: «Контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховного Совета Украины осуществляет Счетная палата». По принятому же депутатами проекту редакция будет более обширной: «Парламентский контроль за формированием и выполнением Государственного бюджета Украины и местных бюджетов в части финансирования полномочий местных государственных администраций и делегированных местному самоуправлению полномочий органов исполнительной власти по доходам и расходам от имени Верховного Совета Украины осуществляет Счетная палата Украины».

Как видно даже без детального анализа, Счетная палата приобретает право контролировать не только расходы Государственного бюджета Украины, но и доходы. А это означает, что она станет очередным надсмотрщиком за поступлением доходов в бюджет, т. е. за поступлением налогов, сборов, иных обязательных платежей. Получается, что в нашем государстве теперь будет две налоговые службы? Одна — Государственная налоговая служба, занимающаяся всеми налоговыми вопросами, а вторая — Счетная палата Украины, которая, не имея такого штата, как ГНС, будет, судя по всему, заниматься выборочными проверками. Кто решил ввести такой порядок и кому это нужно?

КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Как оказалось, Счетная палата — не единственная структура, которую депутаты хотели «подправить» перед выборами. В парламенте находится проект закона «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе на Украине» № 7223 от 12 апреля 2001 года, которым Кабинет Министров предлагает существующий Закон изложить в новой редакции. Данный законопроект определяет статус государственной контрольно-ревизионной службы на Украине и правовые основы ее деятельности.

Систему органов государственной контрольно-ревизионной службы, согласно проекту, будет составлять Главное контрольно-ревизионное управление Украины, контрольно-ревизионные управления в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, а также контрольно-ревизионные отделы в районах, городах, районах в городах, в том числе и межрайонные контрольно-ревизионные отделы. Руководящим органом государственной контрольно-ревизионной службы станет Главное контрольно-ревизионное управление Украины, которому будут подчиняться все нижестоящие структуры.

БОЛЬШИЕ ЗАДАЧИ — БОЛЬШИЕ ПРОБЛЕМЫ

Чем же будет заниматься новая контрольно-ревизионная служба? В соответствии с законопроектом, задачей органов государственной контрольно-ревизионной службы является осуществление в предусмотренном законом порядке государственного финансового контроля за использованием согласно законодательству органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными организациями, предприятиями, учреждениями и организациями, их объединениями средств, материальных ценностей, финансовых инвестиций, нематериальных активов, а также за их хранением, ведением и достоверностью бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Если же мы обратимся к ныне действующему Закону Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе на Украине» от 26 января 1993 года № 2939-XII, то обнаружим среди задач государственной контрольно-ревизионной службы осуществление государственного контроля за расходованием средств и материальных ценностей, их хранением, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, но только тех, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов.

Сравним старый закон и новый проект закона и придем к выводу, что в проекте закона № 7223 содержится расширенный объем полномочий ГКРСУ. Если раньше она контролировала только расходование государственных средств и материальных ценностей и, как правило, только в государственных органах и организациях, то, согласно проекту закона, на плечи ГКРСУ ложится контроль за всеми юридическими лицами независимо от формы собственности, организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности, подчиненности и местонахождения. Непонятно, на каких правовых и разумных основаниях государственная служба будет контролировать расход средств, материальных ценностей, финансовых инвестиций, нематериальных активов, а также контролировать их сохранность, ведение и достоверность бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

В законопроекте всячески повышается статус государственной контрольно-ревизионной службы. Так, если по действующему Закону Главное контрольно-ревизионное управление Украины возглавляет заместитель министра финансов, начальник управления, назначаемый Кабинетом Министров Украины, то согласно законопроекту человека на упомянутую должность будет назначать уже Президент Украины. Среди недостатков — отсутствие порядка назначения и освобождения с должностей заместителей председателя Главного контрольно-ревизионного управления.

НОВЫЕ ПРАВА ВЕДУТ К БЕСПРАВИЮ

Наиболее «проблемной» частью законопроекта является предоставление ГКРСУ новых прав. В соответствии с положениями нового законопроекта, одной из функций Государственной контрольно-ревизионной службы является право на проведение ревизий и проверок в отношении соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями законодательства по финансовым вопросам, поступления и траты средств, материальных ценностей, финансовых инвестиций, нематериальных активов, состояния и достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности. На практике это будет означать, что работники ГКРСУ получат право проверять все, что им необходимо.

Также неоднозначно можно оценивать право ГКРСУ проводить проверки достоверности оценки приватизируемого государственного и коммунального имущества.

Однако и этого депутатам показалось мало, и они в статье 8 законопроекта закрепили одной из функций государственной контрольно-ревизионной службы проведение в аудиторских фирмах по постановлениям прокуроров или следователей, вынесенным в ходе расследования уголовных дел, проверки соблюдения требований законодательства по вопросам, регулирующим их аудиторскую деятельность (правда, кроме аудита в банковской сфере). Очевидно, что данные изменения самым негативным образом повлияют на аудиторские фирмы.

Среди новых прав ГКРСУ — право обращаться в интересах государства и в пределах своей компетенции в суд (хозяйственный суд) для обеспечения устранения нарушений финансовой дисциплины, выявленных во время ревизий и проверок; право информировать общественность через средства массовой информации о результатах контроля за соблюдением предприятиями, учреждениями и организациями финансовой дисциплины с учетом требований относительно соблюдения коммерческой и служебной тайны.

Да что и говорить, если по статье 8 действующего Закона у Главного контрольно-ревизионного управления Украины, контрольно-ревизионных управлений на местах был перечень из 7 осуществляемых ими функций, то по проекту их уже 17. Кроме того, еще 8 дополнительных пунктов — у Главного контрольно-ревизионного управления Украины.

ВТОРАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА

Впрочем, законопроект содержит еще более серьезные положения, которые в случае их принятия приведут к тому, что ГКРСУ станет довольно мощной и грозной структурой, способной в буквальном смысле приостановить деятельность предприятий и организаций. Об этом свидетельствуют следующие права:

— право беспрепятственного входа в хранилища, производственные и прочие помещения для их обследования и выяснения вопросов, связанных с ревизией или проверкой;

— право применять к субъектам предпринимательской деятельности финансовые санкции в размере суммы бюджетных средств, использованных не по целевому назначению. Обращаться в суд с исками к предприятиям, учреждениям и организациям;

— прекращать операции на расчетных и других счетах предприятий, учреждений и организаций в учреждениях банков и финансовых учреждениях за исключением некоторых видов операций (следует отметить, что новым Законом Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетом и государственными целевыми фондами» даже у налоговой службы забрали право без суда приостанавливать операции на счетах предприятий, а вот новой службе это право решили предоставить);

—получать безвозмездно от Национального банка и его учреждений, коммерческих банков, финансовых учреждений, бирж и органов государственной налоговой службы, органов Госказначейства в порядке, определенном законодательством, необходимые сведения, копии документов, справки о банковских операциях и остатках средств на счетах предприятий, учреждений и организаций, а от других предприятий, учреждений и организаций — справки и копии документов об операциях и расчетах с предприятиями, учреждениями и организациями, где проводятся ревизии или проверки; входить в информационные системы предприятий, учреждений и организаций, в частности, компьютерные, для выяснения вопросов, связанных с проведением ревизии или проверки, изобличением злоупотреблений, неправильных расчетов с бюджетом и неуплатой в бюджет надлежащих платежей. Эти права смогут прельстить властью любые органы, поэтому, на наш взгляд, нельзя концентрировать их в одних руках.

ПРОЕКТ ТОГО НЕ СТОИТ

Кроме того, предусмотрен порядок и условия проведения ревизий и проверок, обязанности и ответственность должностных лиц органов государственной контрольно-ревизионной службы. К плюсам законопроекта можно отнести то, что убытки, причиненные неправомерными действиями должностных лиц органов государственной контрольно-ревизионной службы, подлежат возмещению по решениям судов за счет средств государственного бюджета.

Украинская система контролирующих органов в основном уже сложилась, очерчены основные направления развития законодательства, регулирующего ее деятельность. Вместе с тем попытки законодателя создать очередную мощную контролирующую службу с полномочиями побольше, чем у налоговой службы, на наш взгляд, приведут однозначно к негативным последствиям. Увеличение давления государства на субъектов рынка в нынешних условиях — это очередная палка в колеса национальному производителю.