Прошлый год ознаменовался тем, что правительством Украины был взят курс на трансформацию игорного бизнеса. Вывести из тени то, что находилось там с 2009 года, и установить правила игры — задача не из легких. Первым шагом на пути к цели стало принятие Закона Украины «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» (Закон об азартных играх), который вступил в силу 13 августа 2020 года. Однако, как утверждали эксперты, он нуждается в существенных дополнениях, а сама легализация игорного бизнеса продвигается слишком медленно.
Так у создателей законодательных инициатив появилась идея усовершенствовать начатое: был разработан проект Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» № 4351, а также альтернативные ему законопроект № 4351-1, предполагающий устранение противоречия относительно порядка формирования уполномоченного органа, и законопроект № 4351-2. Изменения в рамках инициатив направлены на устранение имеющихся шероховатостей, совершенствование механизмов контроля за рынком азартных игр и создание более благоприятных условий для легального выхода на него международных операторов.
Согласно законопроекту № 4351-1 к формированию состава Комиссии по регулированию азартных игр и лотерей (уполномоченного органа) будет привлечен только комитет Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относятся вопросы деятельности по выпуску и проведению лотерей, налогообложения субъектов такой деятельности, который будет определять пятерых членов конкурсной комиссии. Созданная комитетом комиссия на конкурсной основе будет выбирать претендентов в состав уполномоченного органа.
Законопроектом № 4351-2 среди прочего предлагается исключить требования относительно размещения технических средств онлайн-системы организации азартных игр и обработки данных игроков исключительно на территории Украины и разрешить размещение таких технических средств также на территории Европейской экономической зоны и/или других стран, где установлены аналогичные принципы, стандарты организации и проведения азартных игр. Разработчики предлагают проводить обязательный аудит финансовой отчетности организаторов азартных игр до момента ввода в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга с целью обеспечения контроля за финансовыми результатами организаторов азартных игр и их надлежащего налогообложения, а также исключить положения касательно ежегодной уплаты стоимости лицензии на ведение отдельных видов деятельности по организации и проведению азартных игр в тройном размере до момента ввода в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга.
В каком же состоянии сейчас находится рынок азартных игр в Украине, достаточно ли существующего правового регулирования и как можно завершить начатое? Перспективы новых законодательных инициатив обсудили эксперты.

МНЕНИЯ

Бой с тенью

Денис СОЛОВЕЙ, адвокат, советник GRACERS law firm

Начиная с 2009 года, когда игорный бизнес де-юре был запрещен, предприниматели, которые в нем работали, уходили в тень. Начали работать игровые автоматы, казино и букмекерские конторы под различными вывесками. Так, несмотря на запрет, в Украине нелегально работают 5000 залов игровых автоматов и не менее 20 подпольных казино. По данным авторов Закона об азартных играх, его принятие должно вернуть эти учреждения в легальную плоскость, позволив государству получать от них налоги и регулировать их деятельность.
Во-первых, принятие законопроекта № 4351-2 предусматривает исключение положения об уплате ежегодной равной части платежа за лицензию на организацию и ведение букмекерской деятельности, азартных игр, казино через Интернет.

Во-вторых, принятие этого законопроекта позволит исключить ежегодную плату за игровые автоматы в тройном размере до ввода в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга. Это даст возможность согласовать с международными стандартами требования к расположению серверов и ускорить ввод в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга. Таким образом, принятие этого законопроекта позволит привлечь международных онлайн-операторов азартных игр на рынок Украины.
По моему мнению, указанный проект закона направлен на борьбу с нелегальными азартными онлайн-играми, которых сейчас очень много, он улучшит защиту потребителей, участвующих в таких азартных играх, что позитивно скажется на дополнительных налоговых поступлениях в бюджет.

Неоднозначность инициативы

Владимир ХОМЕНКО, юрист АФ «Грамацкий и Партнеры»

Существенными нововведениями документа я бы назвал то, что законопроект предусматривает сокращение сроков введения Государственной системы онлайн-мониторинга с двух лет до нескольких месяцев (до 1 июля 2021 года). Как известно, Закон Украины «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» предусматривает разработку и введение в эксплуатацию на территории Украины специального программно-аппаратного комплекса, предназначенного для мониторинга государством хозяйственной деятельности организаторов азартных игр (онлайн-казино, букмекеров, игровых автоматов, покер-румов и т.д.).

К тому же законодательная инициатива предусматривает отмену уплаты организаторами азартных игр ежегодного лицензионного сбора в тройном размере до момента введения в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга.

В целом сложно оценить законопроект однозначно позитивно или негативно.

С одной стороны, проект нацелен на ускорение запуска Государственной системы онлайн-мониторинга, которая будет регулировать и отслеживать деятельность и доходы организаторов азартных игр.
С другой стороны, парламентарии предлагают отменить уплату ежегодного лицензионного сбора в тройном размере, обосновывая это необходимостью либерализации сферы азартных игр и перспективами привлечения иностранных инвестиций.

Тем не менее в случае принятия законопроекта и в тоже время нарушения сроков запуска Государственной системы онлайн-мониторинга, что часто бывает в нашем государстве, может возникнуть полностью неконтролируемый теневой рынок азартных игр.

Тройной размер лицензионного сбора предусмотрен в Законе об азартных играх как элемент переходного этапа до введения Государственной системы онлайн-мониторинга и принятия законопроекта относительно налогообложения игорного бизнеса путем отслеживания Gross Gaming Revenue (GGR). GGR — это один из ключевых показателей доходности игорного бизнеса по всему миру, который представляет собой разницу между общей суммой ставок игроков и суммой выплаченных выигрышей.

Именно Государственная система онлайн-мониторинга поможет эффективно и прозрачно отслеживать GGR организаторов азартных игр, а значит, взыскивать налоги с реального объема доходов. В свою очередь, тройной размер лицензионного сбора является переходной ступенью до введения налогообложения на основе процента от GGR.

Думаю, за исключением отдельных неточностей и противоречий, Закон об азартных играх достаточно детально регулирует эту сферу правоотношений.

Тем не менее в части порядка и особенностей налогообложения доходов организаторов азартных игр и игроков необходимо принятие профильного закона. На сегодняшний день в Верховной Раде Украины находятся на рассмотрении четыре альтернативных законопроекта по этому вопросу.

Важный вопрос

Андрей АСТАПОВ, управляющий партнер ETERNA LAW, член Консультационно-экспертного совета Комиссии по регулированию азартных игр и лотерей

В Верховной Раде Украины зарегистрирован законопроект № 4351, а также альтернативные законопроекты № 4351-1 и № 4351-2. Основная их цель — устранить коллизию норм Закона Украины «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» в отношении процедуры избрания членов уполномоченного органа, который призван регулировать и контролировать деятельность операторов азартных игр. Следует отметить, что 10 декабря 2020 года Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики был рекомендован для принятия за основу законопроект № 4351-1.

Законопроектом № 4351 предусматривается избрание членов регулятора Кабинетом Министров Украины. Проект № 4351-1 предлагает, чтобы избрание членов регулятора осуществляла конкурсная комиссия, представители которой назначаются Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики. Законопроект № 4351-2 так же, как и основной, предусматривает назначение членов регулятора Кабинетом Министров Украины.

Устранение такой коллизии является очень важным вопросом для государственного регулирования рынка азартных игр, поскольку позволит определить способ, которым должны назначаться члены регулятора.

Текущее правовое регулирования отрасли азартных игр является ­достаточным для запуска рынка, но, очевидно, в процессе работы будет требовать изменений.
Законопроектом № 4351-2 предложен также ряд дополнительных норм, которые урегулируют вопрос размещения серверов и установят ряд обязанностей для Кабинета Министров Украины в отношении разработки нормативно-правовых актов и запуска рынка в целом, а именно быстрый запуск Государственной системы онлайн-мониторинга, и подготовку законопроекта об изменении системы налогообложения азартных игр.

Кроме того, законопроектом № 4351-2 предусмотрена отмена тройной платы за некоторые виды лицензий, которую операторы должны будут платить до введения в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга операторов азартных игр. Данная инициатива не соответствует логике законодателя, которая была заложена в Закон об азартных играх. Основная логика тройной платы в том, что до введения в эксплуатацию Государственной системы онлайн-мониторинга невозможно вести контроль за деятельностью операторов и фискализировать ее, а также контролировать полноту уплаты соответствующих налогов. Следовательно, до введения в действие такой системы Законом об азартных играх предусмотрена фиксированная плата и фактически непрямой налог за счет высокого лицензионного платежа. Такой подход, очевидно, является прозрачным и выгодным для государства на время отсутствия системы контроля за деятельностью операторов, поскольку не допускает манипуляций со стороны операторов в отношении полученных доходов от их деятельности.

Как мы видим, народные депутаты Украины из профильного комитета оказались последовательны в своей позиции и не поддержали законопроект № 4351-2.

Разумное решение нескольких проблем

Дмитрий ГОЦЫН, юрист Sayenko Kharenko

Принятие Закона об азартных играх — последний среди первых шагов в создании нового рынка азартных игр в Украине после десятилетия его подпольного существования. Участники рынка и потенциальные инвесторы приняли этот шаг с оптимизмом. Сейчас стратегическая инициатива в развитии рынка остается в руках государства. Основная его задача — оперативно реагировать на регуляторные проблемы, чтобы оптимизм перерастал в количество лицензированных операторов и возрастающие налоговые сборы.

Оценивать достаточность регулирования можно после принятия нескольких актов, предусмотренных Законом об азартных играх. Речь идет о лицензионных условиях, техническом регламенте и положении о функционировании Государственной системы онлайн-мониторинга. Сейчас же можно говорить об устранении недочетов самого Закона об азартных играх.

Первый и основной недочет — взаимоисключающие нормы о порядке формирования Комиссии по регулированию азартных игр и лотерей. Одна предполагает, что конкурсную комиссию для отбора кандидатов в регуляторный орган формирует комитет парламента, вторая — что Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы. Процедурные недостатки в формировании регулятора — это бомба с обратным отсчетом, поэтому важно устранить их как можно раньше.

Второй недочет — лицензионные платежи. Закон об азартных играх предусматривает, что до запуска Государственной системы онлайн-мониторинга (эта система позволит контролировать финансовые потоки операторов азартных игр) размер ежегодных лицензионных платежей для онлайн-казино и беттинг-операторов увеличивается в три раза. Учитывая и без того высокие лицензионные платежи, дополнительные затраты отталкивают часть иностранных операторов. Кроме того, все еще не принят законопроект о налогообложении доходов, получаемых операторами азартных игр.

Известно, что вышеупомянутый законопроект решает три проблемы: исключает противоречие в нормах о формировании регулятора сферы азартных игр, исключает норму о тройном размере лицензионных платежей, а также уточняет порядок обработки информации операторами азартных игр. На последнем стоит остановиться. Актуальная редакция Закона об азартных играх предполагает, что онлайн-система оператора азартных игр («мозговой центр» игровой платформы оператора) должна обрабатывать информацию на территории Украины. Это вызывает вопросы у онлайн-операторов. Означает ли эта норма, что международные операторы покера не могут создавать покер-комнаты, в которых игроки из Украины играют с игроками из ЕС? Где при такой игре должна происходить обработка информации? Значит ли это, что информация о действиях игрока из ЕС должна обрабатываться в Украине, или это касается только информации об украинских игроках? Что делать, если информация обрабатывается в облачных серверах?

Законопроект предусматривает, что информация может обрабатываться и в Украине, и за рубежом, что однозначно упростит работу онлайн-операторам. С учетом этих изменений законопроект выглядит разумным решением нескольких проблем, а его принятие может стать дополнительным стимулом для инвестиций в национальную игровую индустрию.

Позитивный вектор

Владислав БЕЛОЦКИЙ, бизнес-партнер АО Juscutum

С 2009 года деятельность казино под влиянием общественности стала незаконной, что повлекло массовый уход игорного рынка в тень. Летом 2020 года Президент Украины подписал принятый ранее Верховной Радой Украины законопроект, который дал зеленый свет рынку гемблинга в Украине. Законопроект в целом был позитивно оценен операторами рынка, но вместе с тем вызвал и ряд критики, в том числе критиковались высокая стоимость лицензий, неконституционный способ формирования специальной комиссии, порядок введения государственной системы мониторинга, высокие ставки налогообложения операторов и выигрышей.

Шаги по внесению изменений — это, безусловно, позитивный момент, но возникает ряд вопросов. Так, одним из негативных факторов в изначальном законе были высокие ставки налогов, в том числе и с выигрыша. Законопроектом № 4351-2 предлагается решить этот вопрос путем подачи не позднее 1 января 2021 года законопроекта о снижении ставок налогов на выигрыш. Но из-за особенностей законодательства Украины есть все шансы, что мы увидим такое снижение или в 2022 году, или значительно позже.

Предлагаемые шаги по внесению изменений — правильный вектор в регулировании этой отрасли, но я считаю, что остались нормы, которые требуют корректировки и доработки. Это, например, сверхвысокая стоимость лицензий по сравнению с общемировой, а также жесткие ограничения, касающиеся размещения казино, которые могут как повлечь коррупционные риски, так и оттолкнуть часть потенциальных игроков и инвесторов.

Необходимости нет

Анастасия ГЕВЧУК, юрист ЮКК «Де-Юре»

Нынешнее со­стояние игорного бизнеса трудно оценить, поскольку после принятия Закона об азартных играх измениться должно все, но такие изменения еще не начались. Данный вид бизнеса находился преимущественно в тени, и его работу трудно было контролировать. Поэтому было решено установить для него правовые рамки и правила игры. Теперь все должно заиграть новыми красками. Закон об азартных играх принят, направление задано, однако он содержит большое количество пробелов, а также до сих пор не готова регулятивная часть (кроме профильного закона), то есть постановления, лицензионные, технические условия и т.д. Именно поэтому трудно пока говорить о нынешнем состоянии игорного бизнеса, поскольку для него еще не все готово.
Существует большое количество вопросов относительно уполномоченного органа по регулированию рынка азартных игр, его формирования, конкурса и т.д. Я думаю, все понимают, что такой орган имеет широкие полномочия в этой сфере, поэтому есть много коррупционных рисков.

Законопроект предлагает исключить часть 3 статьи 7 Закона об азартных играх о назначении руководителя и членов уполномоченного органа по результатам конкурса. Считаю, что это связано с довольно скандальным назначением членов органа по противоречивым процедурам, однако исключение пункта — это не выход, и сам автор инициативы не объясняет ее.

Предлагаются ускоренные сроки запуска работы Государственной системы онлайн-мониторинга, технические действия в рамках онлайн-мониторинга, размещение серверов и обработка информации системы не только на территории Украины, но и на территории Европы, других стран. Мотивируются такие предложения тем, что это будет способствовать привлечению международных компаний на территорию Украины, однако согласно Закону об азартных играх организатором может быть только резидент Украины. Учитывая это и то, что Государственная система онлайн-мониторинга — это комплекс, который призван обеспечивать соответствие лицензионным условиям, обрабатывать всю информацию от всех субъектов игорного бизнеса для обеспечения защиты от подделок,

несанкционированного уничтожения и т.п., считаю перечисленные выше инициативы нецелесообразными. При расположении серверов за границей появится ограничение контроля государства, и это будет способствовать уменьшению уровня безопасности. Аргументация авторов законопроекта не является убедительной. Оцениваю этот законопроект как не необходимый именно сейчас, по моему мнению, внимание стоит обратить на гораздо большие пробелы в законодательстве.

Алена СТУЛИНА • «Юридическая практика»