При очередном изложении Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» в новой редакции — третий раз за последние четыре года — усовершенствованию традиционно был подвергнут раздел, регулирующий порядок проведения предвыборной агитации, использования с этой целью средств массовой информации, а также существенные для предвыборного периода моменты деятельности СМИ и вопросы их ответственности. Так, Законом Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 7 мая 2005 года (Закон), в целом вступившего в силу с 1 октября 2005 года, в частности:

1) дано толкование условий освещения в период избирательной кампании действий кандидатов в депутаты, связанных с выполнением ими служебных полномочий с тем, чтобы такое освещение не подпадало под категорию предвыборной агитации (часть 5 статьи 66 Закона);

2) установлено, что СМИ, предоставившее эфирное время или печатную площадь одной партии (блоку) — субъекту избирательного процесса, вправе отказать в предоставлении эфирного времени или печатной площади на тех же условиях другой партии (блоку) — субъекту избирательного процесса, в случае если предоставленные для распространения материалы противоречат части 5 статьи 71 Закона (часть 9 статьи 68 Закона);

3) предусмотрено, что по представлению Центральной избирательной комиссии или соответствующей окружной избирательной комиссии, в случае нарушения СМИ частей 5 и 9 статьи 71 Закона — злоупотребление правом на информацию либо распространение неправдивых или клеветнических сведений о субъекте избирательного процесса — действие лицензии или выпуск (печать) СМИ могут быть временно (до окончания избирательного процесса) приостановлены в установленном Законом порядке (часть 10 ­статьи 71 Закона);

4) Национальному совету Украины по вопросам телевидения и радиовещания дано право своим решением прекращать трансляцию на территории Украины, в том числе операторами телекоммуникаций, иностранных телеканалов, в деятельности которых нарушается норма о запрете гражданам иностранных государств или лицам без гражданства ведения предвыборной агитации через журналистскую деятельность или в случае злоупотребления ими правом на информацию (часть 11 статьи 71 Закона);

5) установлено, что реагирование субъекта избирательного процесса на обнародованную в СМИ информацию, которую партия (блок) или кандидат считают явно недостоверной, осуществляется в форме права на ответ, а не в форме опровержения информации, как это предусматривалось предыдущей редакцией Закона (часть 12 статьи 71 Закона).

Также Закон установил некоторые требования в отношении политической рекламы в СМИ в период избирательного процесса, о которых речь пойдет ниже.

Упомянутые изменения достаточно сложно оценить однозначно: с одной стороны, законодатель пытался уточнить некоторые нормы и устранить пробелы в правовом регулировании с тем, чтобы минимизировать возможность нарушений и злоупотреблений в период выборов как СМИ, так и субъектами избирательного процесса. С другой — недостаточная четкость принятых норм, а иногда их несогласованность с уже действующими предписаниями законодательства не обеспечивает возможности полной реализации этих норм на практике. Приведенный анализ законодательных нововведений в полной мере иллюстрирует данный вывод.

1. В соответствии с частью 5 статьи 66 Закона к предвыборной агитации не относятся официальные сообщения в период избирательного процесса о действиях кандидатов в депутаты, связанные с исполнением ими должностных (служебных) полномочий, предусмотренных Конституцией Украины или законами Украины, и подготовленные в порядке, предусмотренном Законом Украины «Об освещении деятельности органов государственной влас­ти и органов местного самоуправления на Украине средствами массовой информации» (Закон об освещении деятельности), не содержащие комментариев агитационного характера, а также видео-, аудиозаписей, киносъемок, фотоиллюстраций о действиях указанных лиц как кандидатов в депутаты. Иные же сообщения в СМИ, как предвыборная агитация, должны предварительно оплачиваться за счет средств избирательных фондов партий (блоков).

На первый взгляд, основные черты информационного сообщения, не являющегося предвыборной агитацией, изложены достаточно четко. Однако применение указанной нормы в первую очередь требует установить, что подразумевается под «официальным сообщением». Содержание данного термина остается не вполне ясным, поскольку Закон об освещении деятельности разъяснений на этот счет не содержит, а оперирует понятием «официальная информация», означающим документированную информацию, созданную в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которая доводится до сведения населения в порядке, установленном Конституцией Украины, Законом Украины «Об информации» и упомянутым Законом, а именно: через выпуск и распространение информационными службами органов государственной власти и местного самоуправления пресс-релизов, обзоров, проведение пресс-конференций, брифингов, организацию интервью с руководителями государственных органов для работников СМИ и в иных формах, не противоречащих законодательству Украины (статья 6 Закона об освещении деятельнос­ти). Как установлено в статье 2 этого Закона, разрыв или смешение содержания обнародуемой официальной информации комментариями СМИ или журналиста не допускается.

В то же время в информационном законодательстве Украины определение «официальный» используется по отношению к сообщениям, выступлениям, заявлениям, информации, документам, изданиям, подготовленным (созданным) государственным органом в процессе его деятельности, в том числе специально с целью распространения через СМИ информации о деятельности этого органа либо иной важной информации от имени этого органа (статьи 27, 29 Закона Украины «О телевидении и радиовещании», статьи 21, 32 Закона Украины «Об информации», статьи 1, 14, 22 Закона о порядке освещения деятельности).

Следовательно, под официальным сообщением, подготовленным в порядке, предусмотренном Законом о порядке освещения деятельности, можно подразу­мевать исходящую от информационной службы соответствующего органа официальную информацию в форме, предназначенной для размещения в СМИ с целью освещения деятельности этого органа. Однако при упомянутом подходе в период выборов работа СМИ по освещению деятельности кандидатов в депутаты, совмещающих участие в избирательной кампании с осуществлением должностных обязанностей, должна быть сведена к зачитыванию в эфире либо цитированию в печатном издании сообщений пресс-служб, что противоречит гарантиям свободного распространения информации о социально-политических и иных событиях в стране и обществе, закрепленных Конституцией Украины и статьей 9 Закона Украины «Об информации», где установлено, что все граждане Украины и юридические лица имеют право на информацию, предусматривающее возможность свободного получения, использования, распространения и хранения сведений, необходимых им для реализации своих прав, свобод и законных интересов, выполнения своих задач и функций. Да и вряд ли такое ограничение СМИ в способах получения и обнародования информации возможно в принципе, поскольку оно явно не согласуется с целями, установленными частью 3 статьи 34 Конституции Украины.

Требований именно к порядку подготовки информационного сообщения Закон о порядке освещения деятельности не содержит, регулируя общий процесс получения, сбора, создания, распространения, использования и хранения информации с целью освещения деятельности государственных органов. Причем данный Закон не ограничивает СМИ ни в источниках получения информации о деятельности государственных органов (согласно статье 6 Закона, она может быть получена от этих органов непосредственно или через их информационные службы, или может быть собрана работниками СМИ), ни в формах подачи такой информации (статья 2 Закона устанавливает, что СМИ вправе проводить собственное исследование и анализ деятельности государственных органов, их должностных лиц, давать ей оценку, комментировать, и что право освещения и комментирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, событий государственной жизни на Украине гарантируется Конституцией и иными законами Украины).

Учитывая, что содержание термина «официальное сообщение» точно определить невозможно, с целью применения части 5 статьи 66 Закона в совокупности с иными законодательными положениями, обеспечивающими реализацию права на свободу выражения и свободу информации, ему следует придать на практике предельно широкое толкование с тем, чтобы под таким (официальным) сообщением подразумевалась любая относящаяся к служебной деятельности определенного должностного лица информация, полученная либо созданная СМИ в порядке, не противоречащем законодательству Украины. Разумеется, в таком контексте ссылка на Закон о порядке освещения деятельности не вносит необходимой ясности в вопрос о пределах допустимого информирования о действиях кандидатов в депутаты, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.

Чтобы информационное сообщение в период избирательного процесса о действиях кандидатов в депутаты, связанных с выполнением ими служебных полномочий, не подпадало под категорию предвыборной агитации, оно также не должно содержать комментариев агитационного характера. Учитывая, что определения агитации Закон не дает, установление агитационного характера сообщений является вопросом правоприменения, что не исключает произвольных трактовок, диапазон которых достаточно широк. Агитационный характер может быть усмотрен в любой позитивной либо негативной оценке, исходя из тех соображений, что все комментарии в период избирательной кампании несут электоральную нагрузку, следовательно, потенциально влияют на формирование предпочтений избирателя. Так же, как очевидно агитационный комментарий может не считаться таковым из-за отсутствия прямых призывов голосовать «за» или «против» кандидата. Аналогичным образом будет решаться и вопрос о том, какое именно действие чиновника иллюстрирует, к примеру, видеозапись его встречи с коллективом завода, в ходе которой он сообщает о планах повышения заработной платы для работников отрасли.

Кроме того, на Украине не приняты ни Закон о Кабинете Министров, ни Закон о Президенте Украины, так что в отдельных случаях будет весьма непросто правильно определить, связано ли такое действие с выполнением должностных полномочий или чиновник действовал как кандидат в депутаты (проводил встречу с избирателями).

Как известно, практика информирования аудиовизуальными СМИ о деятель­ности кандидата в Президенты Украины на выборах Президента Украины 2004 года, являвшегося действующим премьер-министром Украины, послужила поводом для неоднократного обращения доверенных лиц оппозиционного кандидата с жалобами в Центральную избирательную комиссию на действия СМИ в связи с распространением под видом информационных сообщений предвыборной агитации в пользу первого без заключения соответствующего соглашения и без оплаты, как того требовал Закон. Однако ЦИК под формальными предлогами уклонялась от рассмотрения этих жалоб по существу, так что тенденции правоприменения пока не обозначились. Очевидно, вопрос о соблюдении СМИ пределов допустимого информирования о действиях кандидатов в депутаты, продолжающих в период избирательной кампании выполнять должностные (служебные) полномочия, будет и в дальнейшем решаться ситуативно.

2. Следующее законодательное ново­введение, хотя, на первый взгляд, и обеспечивает интересы СМИ, способно не только существенно деформировать принцип равных возможностей доступа субъектов избирательного процесса к СМИ с целью размещения агитационных материалов за счет средств избирательного фонда, но и подорвать основы законодательного обеспечения прав на свободу слова и информации.

Так, в соответствии с частью 9 статьи 68 Закона, СМИ вправе отказать субъекту избирательного процесса в предоставлении на тех же условиях эфирного времени или печатной площади, предоставленной им ранее другому субъекту, в случае, если предоставленные для распространения материалы противоречат части 5 статьи 71 Закона, устанавливающей запрет на распространение в любой форме материалов, содержащих призывы к ликвидации независимости Украины, изменению конституционного строя насильственным путем, нарушению суверенитета и территориальной целостности государства, подрыву его безопасности, незаконному захвату государственной власти, пропаганду войны, насилия и разжигание расовой или религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека или здоровье населения.

Понятно, проблема даже не в том, что невозможно на глаз определить наличие в отдельном материале состава преступления — каковым, к примеру, являются пуб­личные призывы к изменению пределов территории или государственной границы Украины в нарушение порядка, установленного Конституцией Украины (статья 110 УК Украины: посягательство на территориальную целостность и неприкосновенность Украины), с наличием или отсутствием которого в действиях бывшего председателя Харьковской областной государственной администрации до сих пор не может разобраться Генеральная прокуратура Украины.

Таким образом, на СМИ возлагается несвойственная и даже противоречащая их сути функция предварительного контроля за содержанием информации, распространяемой субъектами избирательного процесса, что, по сути, является цензурой, запрещенной статьей 15 Конституции Украины.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на принципиальное положение: законодательный запрет обнародовать определенную информацию распространяется на всех и на каждого под угрозой применения установленных санкций, но отнюдь не означает возможность препятствования распространению такой информации иным способом, чем установлено Законом. А законодательство Украины предусматривает лишь один способ пресечения распространения информации — наложение запрета на распространение информации судом на основании статьи 278 Гражданского кодекса Украины (ГК), в частности, если в газете или телепередаче, которые готовятся к выпуску в свет, нарушено личное неимущественное право физического лица.

С другой стороны, за распространение названной выше информации преду­смотрены достаточно жесткие меры ответственности СМИ: прекращение судом выпуска печатного издания в соответствии со статьей 18 Закона Украины «О печатных средствах массовой информации (прессе) на Украине» либо аннулирование в судебном порядке лицензии телерадиоорганизации в соответствии со статьей 21 Закона Украины «О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания», а при нарушении, совершенном в период избирательного процесса — временное приостановление действия лицензии или выпуска печатного издания, как это предусмотрено статьей 28 Закона «О телевидении и радиовещании» и соответствующими положениями избирательного законодательства. При этом размещение перечисленных в части 5 статьи 71 Закона материалов даже в силу предусмот­ренной Законом обязанности не освобождает СМИ от ответственности за их распространение. Однако разрешить данную проблему все же стоит согласующимся с законодательством способом, к примеру, освободив СМИ от ответственности за распространение материалов, предоставленных субъектами избирательного процесса и размещаемых на реализацию принципа равных возможностей доступа к политической агитации через СМИ, ужесточив при этом ответственность для тех, чьи материалы представляют собой злоупотребление свободой информации. К тому же право отказывать в размещении сомнительных с позиции части 5 статьи 71 Закона материалов вовсе не панацея для СМИ, поскольку не исключается ни ошибка в оценке предоставленных материалов, ни расхождения в оценках с органами, уполномоченными применять санкции к СМИ.

3. Теперь к вопросу о санкциях. Применение к СМИ санкций за распространение информации, упомянутой в части 5 статьи 71 Закона, и за распространение заведомо неправдивой информации или клеветнических сведений о партии (блоке) — субъекте избирательного процесса или о кандидате в депутаты в виде временного (до окончания избирательного процесса) внесудебного приостановления действия лицензии или выпуска (печати) также вызывает вопросы. Частью 10 статьи 71 Закона установлено, что приостановление осуществляется по представлению Цент­ральной избирательной комиссии или соответствующей окружной избирательной комиссии в установленном Законом порядке. В части 4 статьи 28 Закона Украины «О телевидении и радиовещании» указывается, что приостановление действия лицензии в таком случае осуществляется Национальным советом Украины по вопросам телевидения и радиовещания. Однако, согласно нынешней редакции Закона Украины «О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания», Национальный совет не имеет полномочий приостанавливать действие лицензии телерадиоорганизации. В соответствии со статьей 21 упомянутого Закона Национальный совет имеет право в случае нарушения телерадиоорганизациями законодательства Украины, лицензионных условий и условий лицензий объявлять предупреждение, налагать штраф или обращаться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. При этом возможность временного приостановления Национальным советом действия лицензии телерадио­организации на основании положений специального закона, регулирующего деятельность аудиовизуальных СМИ, является крайне сомнительной. Что касается печатных СМИ, то статья 18 Закона Украины «О печатных средствах массовой информации (прессе) на Украине», устанавливающая порядок прекращения выпуска печатного СМИ, предусматривает возможность такого прекращения по решению учредителя и суда, не упоминая при этом временного приостановления выпуска (печати). Таким образом, норма о применении к СМИ санкции в виде временного (до окончания избирательно процесса) приостановления действия лицензии или выпуска (печати) вряд ли будет работать без дополнительного нормативного обес­печения.

4. Озадачивает также полностью декларативная норма, уполномочивающая Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания прекращать трансляцию на территории Украины, в том числе и операторами телекоммуникаций, иностранных телеканалов, в деятельности которых нарушается норма о запрете гражданам иностранных государств, лицам без гражданства ведения предвыборной агитации через журналистскую деятельность, или транслирующих информацию, запрещенную для распространения частью 5 статьи 71 Закона. Безусловно, практика освещения избирательной кампании по выборам Президента Украины 2004–2005 года российскими журналистами и СМИ — именно на них, следует понимать, направлена норма час­ти 11 статьи 71 Закона — достаточно четко обозначила проблему, требующую разрешения в целом, как представляется, на межгосударственном уровне по специально установленным процедурам, либо (если речь идет о нарушении прав отдельных субъектов избирательного процесса) в соответствии с положениями гражданского законодательства и Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейный и уголовным делам от 22 января 1993 года.

Следует также учитывать, что Украина все же подписала, хоть и не ратифицировала, Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении 1989 года, которая обязывает не препятствовать распространению на территории государств — участников Конвенции программ, исходящих из других государств и соответствующих Конвенции. И должна ее придерживаться если не на уровне соблюдения обязательств, то хотя бы на уровне следования принципам международного договора, коим явно противоречит часть 11 статьи 71 Закона.

Так, согласно статье 24 Конвенции, принимающая сторона может приостановить трансляцию программы (канала), если нарушение транслирующей стороны имеет очевидный, серьезный и тяжелый характер, приводит к возникновению сложных общественных проблем и одновременно касается посягательств на достоинство человека или на основные права личности, либо программа содержит непристойности, пропагандирует насилие или расовую ненависть, а также может отрицательно повлиять на детей и подростков. Приостановление возможно по истечении двухнедельного срока с момента уведомления транслирующей стороны о таком нарушении, уведомление, по Конвенции, является обязательным. К тому же Конвенция в качестве повода для приостановления трансляции не признает обес­печение передающей телерадиоорганизацией объективного освещения фактов и событий и содействие свободному формированию идей — достаточно объемное положение, охватывающее практически любые высказывания формата политической дискуссии и, как известно, защищаемые в контексте статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Ориентиром для определения приемлемости тех или иных способов влияния на СМИ может служить недавнее решение Европейского суда по делу «Украинская Пресс-Группа» против Украины, где отмечается, что на журналиста и СМИ не может возлагаться ответственность за оценочные суждения в форме политической риторики, пусть даже содержащие критику в форме сильных полемических и саркастических выражений.

Специалисты, кстати, предлагали более корректный путь для решения выше­упомянутой проблемы — в первую очередь разобраться с законностью трансляции российских телеканалов в кабельных сетях украинских операторов. Об этом, в частности, еще в январе 2005 года в интервью интернет-изданию «Телекритика» заявлял и.о. председателя Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания В.Понедилко, подчеркивая, что отключение телеканалов способно вызвать неоднозначную реакцию общественности.

5. В части 12 статьи 71 Закона предусматривается, что партия (блок) — субъект избирательного процесса, кандидат в депутаты имеют право обратиться к СМИ, распространившему информацию, которую партия (блок) или кандидат считают недостоверной, с требованием опубликовать их ответ (в ранее действовавшей редакции Закона реагирование на распространение подобной информации осуществлялось через ее опровержение). На практике право на ответ применяется в случае обнародования фактов, касающихся, по мнению конкретного лица, его непосредственно и являющихся неправдивыми, и в опровержении которых и заключается законный интерес этого лица. Право на ответ реализуется посредством оперативного размещения в СМИ, обнародовавшем спорные факты, публичного ответного заявления заинтересованного лица, в объеме, согласующемся с объемом информации, содержащей факты, к достоверности которых заявлены претензии. Таковы приемлемые для Европейского сообщества минимальные правила относительно ответа в СМИ, зафиксированные в Резолюции Комитета Министров Совета Европы (74) 26 от 2 июля 1974 года.

В действующем законодательстве Украины также содержатся нормы, преду­сматривающие право на ответ, — это статья 277 ГК, статья 37 Закона Украины «О печатных средствах массовой информации (прессе) на Украине» и статья 43 Закона Украины «О телевидении и радио­вещании». Однако на практике право на ответ рассматривается судами лишь в качестве способа опровержения недостоверной информации.

Несмотря на то что предметом ответа является опровержение фактов, смешение данных категорий будет ошибочным: посредством опровержения недостоверной информации осуществляется защита нарушенного неимущественного права, к примеру, на уважение к чести и достоинству личности, а путем ответа всего лишь обес­печивается законный интерес лица опровергнуть те факты о себе, которые это лицо считает не соответствующими действительности. Следовательно, реализованное в традиционной интерпретации право на ответ не влечет за собой каких-либо правовых констатаций, а выдвижение иных требований к СМИ (например, о компенсации морального вреда) возможно исключительно путем предъявления иска о защите чести, достоинства, репутации или иных неимущественных прав, что ранее уже отмечали специалисты Института Медиа Права (www.telekritika.kiev.ua).

Формулировки части 12 статьи 71 Закона не вполне соответствуют изложенному в Резолюции (74) 26 подходу, в частнос­ти, ввиду несогласованности терминологии. Так, в первом предложении идет речь об информации, которую партия (блок) или кандидат считают недостоверной, без указания на то, что обнародованная информация должна определенным образом касаться этих субъектов. Во втором предложении употребляется формула, характерная для опровержения сведений: СМИ обязано предоставить возможность ответа партии (блоку) или кандидату, в отношении которых распространена недостоверная информация. Кроме того, СМИ не вправе отказать в предоставлении ответа, хотя это и оправдано в случаях, если ответ не ограничивается опровержением определенных фактов, превышает объем необходимого опровержения, либо отсутствует законный интерес к опровержению указанных фактов. Не исключено, что такие разночтения при отсутствии судебной практики по спорам о реализации права на ответ приведут к возложению на СМИ ответственности за распространение недостоверной информации по «упрощенной процедуре», то есть при отсутствии у СМИ возможности выдвигать аргументы в свою защиту, и позитивные для СМИ изменения рискуют приобрести противоположную направленность.