Олена АНТОНЮК

заступник керівника Офісу протидії рейдерству Мін’юсту, к.ю.н., доцент

Спеціально для «Судового вісника»

Серед усіх категорій справ, що розглядаються судами, є спори щодо правомірності наказів Міністерства юстиції України (Мін’юст), прийнятих за результатами розгляду скарг у двох основних напрямах сфери державної реєстрації — нерухомості та бізнесу. Протягом останніх декількох років судами були сформовані правові позиції щодо розгляду та вирішення так званих реєстраційних кейсів. Детальніше про предметну та суб’єктну юрисдикцію, територіальну підсудність та інші особливості й проблемні питання справ цієї категорії — в огляді актуальних тенденцій судової практики з цієї категорії спорів.

Предметна та суб’єктна юрисдикція

Наразі судами сформовані усталені правові позиції щодо розмежування юрисдикції в зазначеній категорії справ. Відповідний спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб’єкта, що підлягає захисту в передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин спосіб, навіть якщо до порушення приватного права чи інте­ресу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень. Тобто, за загальним правилом, спір про визнання протиправним і скасування наказу Мін’юсту не є публічно­правовим та не належить до адміністративної юрисдикції. У таких випадках юрисдикція спорів визначається за суб’єктною ознакою як цивільна або господарська. Така правова позиція викладена, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду (ВС) від 14 березня 2018 року у справі № 396/2550/17, від 30 травня 2018 року у справі № 907/1215/15, від 5 червня 2018 року у справі № 805/4506/16­а,
від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 813/1362/16, від 28 листопада 2018 року у справі № 825/642/18, від 29 січня 2019 року у справі № 803/1589/17, від 30 січня 2019 року у справі № 820/3703/17, від 29 травня 2019 року у справі № 826/9341/17, від 19 червня 2019 року у справі № 802/385/18­а,
від 12 лютого 2020 року у справі № 1840/3241/18, від 17 лютого 2021 року у справі № 821/669/17.

Наприклад, ВС у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 18 лютого 2021 року у справі № 826/16633/16 зазначив, що відповідні позовні вимоги призводять до вирішення питання про право власності на нерухоме майно. Цей спір не може бути вирішено у межах розгляду адміністративної справи, оскільки потребує оцінки правомірності не лише оскаржуваного наказу Мін’юсту на предмет дотримання процедури його прийняття, але й правомірності набуття права власності на об’єкт нерухомого майна та відповідних реєстраційних дій на предмет їх відповідності нормам матеріального права. За таких обставин розгляд адміністративної справи лише щодо наказу Мін’юсту, яким ­скасовано ­реєстраційні дії, може призвести до ситуації, коли реєстраційні записи у відповідному державному реєстрі не будуть співпадати з юридичними фактами, на підставі яких вони вчинені, а отже, й не будуть відображати реальний правовий стан. Це може поставити під сумнів офіційність і достовірність відомостей ре­єстру та підірвати довіру до нього і держави, яка забезпечує ведення реєстру. Зважаючи на суттєвість цього ризику, спірні правовідносини є неподільними і правова оцінка наказу Мін’юсту на предмет дотримання процедури не може превалювати над оцінкою законності набуття права власності.

На практиці після передачі адміністративним судом справи до суду цивільної або господарської юрисдикції за заявою позивача (після закриття адміністративного провадження щодо неї) нерідко виникає питання щодо змісту позовних вимог та правильного визначення складу учасників. Наприклад, у постановах Великої Палати ВС від 19 червня 2019 року у справі № 802/385/18­а, від 17 лютого 2021 року у справі № 821/669/17 зазначено, що спір про скасування наказу Мін’юсту, яким скасовано рішення державного реєстратора про державну ре­єстрацію права оренди земельних ділянок, має розглядатися як спір, пов’язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою було зареєстровано аналогічне право щодо тих же земельних ділянок. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої було здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь Мін’юсту та державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач чи третя особа вважають їх винними у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно­правового характеру.

Однак позивачі у зазначеній ситуації переважно не уточнюють позовні вимоги, не заявляють додатково вимогу про вирішення спору щодо нерухомості або корпоративного спору, не заявляють клопотання про залучення співвідповідачами тих осіб, наявність спору з якими обумовила передання справи до суду іншої юрисдикції.

Вимога про скасування наказу Мін’юсту залишається переважно єдиною позовною вимогою, а не похідною від вимоги щодо вирішення спору про права власності, хоча необхідність вирішення саме спору щодо такого права обумовила зміну виду судової юрисдикції.

Такій ситуації була надана правова оцінка Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду при вирішенні справи № 707/477/20, який постановою від 3 березня 2021 року відмовив у задоволенні позову про скасування наказу Мін’юсту та зобов’язання відповідача внести до Державного ре­єстру речових прав на нерухоме майно відомості про позивача як про суб’єкта іншого речового права на земельну ділянку (з інших підстав, ніж суди попередніх інстанцій).

При цьому Верховний Суд зауважив, що встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову є обов’язком суду, який виконується під час розгляду справи. Ураховуючи, що право позивача на користування спірною земельною ділянкою не визнається та оспорюється попереднім власником об’єкта нерухомого майна та орендарем земельної ділянки, на якій він розташований, захист позивачем права користування земельною ділянкою можливий шляхом визнання такого права в судовому порядку із залученням до участі у справі як належного відповідача орендаря та власника земельної ділянки. Визнання права на користування земельною ділянкою, яке не визнається або оспорюється іншими особами, є одним із способів захисту права на земельну ділянку, що реалізовується шляхом подання позову до особи, яка таке право не визнає чи оспорює. Визначений позивачем відповідач — Мін’юст — не оспорює право позивача на користування спірною земельною ділянкою, а здійснює конт­роль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав і розглядає скарги на рішення, дії державних реєстраторів, подані особами, які не визнають або ж оспорюють набуття, зміну чи припинення речового права заявника. Тому Мін’юст не є належним відповідачем у справі.

Треба також враховувати, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі з обов’язком суб’єкта владних пов­новажень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Отже, зміна юрисдикції призводить, зокрема, до перерозподілу доказових обов’язків між учасниками справи, якщо в адміністративній юрисдикції на Мін’юст покладається обов’язок довести законність свого наказу (частина 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України), то у цивільному та господарському судочинстві кожна сторона має довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення (частина 3 статті 12 Цивільного ­процесуального кодексу (ЦПК) України, частина 3 статті 13 Господарського процесуального кодексу (ГПК) України).

Разом із тим спір щодо правомірності наказу Мін’юсту про відмову в задоволенні скарги у сфері державної реєстрації, наприклад, у зв’язку із закінченням строку для подачі скарги, належить до адміністративної юрисдикції (постанова Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 400/1825/20).

Територіальна підсудність

Ще однією проблемою, яка виникає під час розгляду цієї категорії справ, є визначення територіальної юрисдикції (підсудності), якщо справа пов’язана з вирішенням спору щодо нерухомого майна.

Так, спори щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо розгляд таких справ віднесений до цивільної або господарської юрисдикції, розглядаються судом, визначеним за правилами підсудності щодо розгляду спору, похідними від якого є такі вимоги (частина 8 статті 30 ЦПК України, частина 12 статті 30 ГПК України).

Спори ж, що виникають з приводу нерухомого майна, розглядаються судом за місцезнаходженням майна або основ­ної його частини. Якщо пов’язані між собою позовні вимоги пред’явлені одночасно щодо декількох об’єктів нерухомого майна, спір розглядається за місцезнаходженням об’єкта, вартість якого є найвищою (частина 1 статті 30 ЦПК України, частина 3 статті 30 ГПК України).

Проте у справах господарської юрисдикції на практиці виникає питання щодо правильного визначення територіальної підсудності, що можна продемонструвати на наступному кейсі.

Постановою ВС від 21 грудня 2020 року у справі № 420/244/19 про визнання протиправним і скасувати наказу Мін’юсту від 8 січня 2019 року № * скасовані судові рішення судів попередніх інстанцій, провадження у справі закрито. Ухвалою від 3 лютого 2021 року Верховний Суд передав цю справу до Господарського суду Одеської області — за місцезнаходженням майна, щодо якого проводилася державна реєстрація. Проте ухвалою Господарського суду Одеської області від 15 березня 2021 року справу передано за підсудністю до Господарського суду міста Києва.

Цю ухвалу мотивовано тим, що згідно з частиною 5 статті 30 ГПК України спори, в яких відповідачем є міністерство, розглядаються місцевим господарським судом, юрисдикція якого поширюється на місто Київ, незалежно від наявності інших визначених цією статтею підстав для виключної підсудності такого спору іншому господарському суду. Отже, незважаючи на зміст ухвали Верховного Суду про визначення підсудності зазначеної справи, господарський суд (отримавши справу) її змінив, передавши справу на розгляд іншому суду першої інстанції.

Важливі особливості юрисдикції і предмета позову

При розгляді та вирішенні справ за позовом державного реєстратора про скасування наказу Мін’юсту доцільно враховувати такі важливі моменти. По­перше, зазначені спори належать до адміністративної юрисдикції. По­друге, державний реєстратор має право оскаржити наказ Мін’юсту лише у частині застосування до нього санкції.

Наприклад, у постанові від 25 лютого 2021 року у справі № 815/1684/17 ВС зауважив, що реєстраційні дії чи їх скасування не призводять до виникнення, зміни чи припинення правовідносин за участю державного реєстратора. Тому у частині скасування рішень про реєстрацію права і його обтяження оскаржуваний наказ не може порушувати прав реєстратора. Державний реєстратор не є учасником правовідносин, що виникли на підставі реєстраційної дії, а тому й не може бути позивачем чи відповідачем у такій справі. Належними сторонами цих правовідносин є особи, права яких припиняються чи набуваються внаслідок реєстраційної дії, які і мають право на звернення до суду з позовом про скасування наказу у частині, яка стосується державної реєстрації.

З огляду на наведене вище, державний реєстратор у цих правовідносинах не має права на звернення до суду з метою оскарження наказу Мін’юсту чи його частин у жодному виді провадження, а тому, якщо державний реєстратор подав позов про скасування наказу Мін’юсту в цілому, провадження у цій частині справи підлягає закриттю (постанова Верховного Суду від 23 березня 2021 року у справі № 480/388/19).

Ця правова позиція знайшла відображення й у постановах у справах про скасування рішень щодо державної реєстрації, в яких державний реєстратор не має залучатися відповідачем чи співвідповідачем, хоча на практиці більшість позивачів, як і раніше, заявляє такі позови до державних реєстраторів.

Процедурні підстави

У разі оскарження наказу Мін’юсту з підстав порушення процедури повідом­лення позивача про розгляд скарги (навіть якщо наказ прийнято з підстав встановлення факту незаконної державної реєстрації, якою особу протиправно позбавлено речового права на нерухомість), такі порушення кваліфікуються судами, переважно, як достатня підстава для скасування наказу. При цьому суди не зав­жди оцінюють наявності порушень у сфері державної реєстрації, які обумовили прийняття оскаржуваного рішення Мін’юсту.

Проте наявні судові рішення про відмову у позові саме з огляду на обґрунтованість рішення Мін’юсту.

Наприклад, у постанові від 26 січня 2021 року у справі № 804/5911/17 Верховний Суд зазначив, що державним виконавцем не виконаний обов’язок щодо одержання від територіальних органів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру інформації про наявність або відсутність зареєстрованих до 2013 року речових прав або обтяжень на відповідні земельні ділянки, що призвело до подвійної реєстрації прав на один об’єкт за різними особами. При цьому Верховний Суд відхилив доводи касаційних скарг про процедурні порушення, зокрема, неповідомлення про розгляд вказаної скарги; невідповідність часу ухвалення вис­новку відповідної комісії часу безпосереднього розгляду зазначеної скарги; суперечності щодо тривалості блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, вказавши, що суди попередніх інстанцій надали їм належну правову оцінку. У рішенні суду першої інстанції, зокрема, зазначено: доводи державного реєстратора стосовно наявності порушень при розгляді скарги не беруться судом до уваги, оскільки процедурні порушення не нівелюють порушень законодавства, допущених позивачем. Аналогічні вис­новки містяться й у постанові касаційної інстанції від 23 лютого 2021 року у справі № 804/6119/17.

У контексті цього питання доцільно звернути увагу на ухвалу ВС у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16 лютого 2021 року, якою справу № 910/11459/19 було передано на розгляд Великої Палати ВС. Касаційний господарський суд при цьому зазначив, що факт присутності суб’єкта оскарження, інших заінтересованих осіб на засіданні з розгляду скарги (під час якого вони можуть подавати пояснення) свідчить про забезпечення права таких осіб на участь у розгляді зазначеної скарги, навіть у разі недотримання порядку щодо їх належного повідомлення, а протилежний підхід може спричинити скасування правомірного по суті рішення суб’єкта владних повноважень з одних лише формальних підстав за фактичної відсутності порушення прав осіб.

Повертаючи цю справу для розгляду Касаційному господарському суду, Велика Палата ВС в ухвалі від 23 березня 2021 року зазначила, що зі змісту наведених Касаційним господарським судом постанов Касаційного адміністративного суду вбачається, що останній не робив висновку про те, що недотримання порядку повідомлення суб’єкта оскарження чи інших заінтересованих осіб, навіть за умови участі таких осіб при розгляді скарги на дії державного реєстратора по суті, не може вважатись формальним порушенням та є підставою для скасування оскаржуваного рішення суб’єкта. Крім того, у постанові від 6 липня 2018 року у справі № 826/3442/17 Касаційний адміністративний суд, навпаки, дійшов висновку, що оскільки особа була присутня під час засідання комісії та надавала пояснення, то порушення порядку її повідом­лення про розгляд скарги, хоч і вплинуло негативно, але не призвело до порушення її права на участь у засіданні.

Недопустимі види забезпечення позову

У переважній більшості справ позивач просить суд застосувати заходи забезпечення позову. З цього питання ВС сформував правову позицію, наведену у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 910/9855/20 щодо визнання неправомірним і скасування наказу, зобов’язання вчинити дії, щодо неправомірності забезпечення позову шляхом зупинення дії реєстраційних записів, вчинених на підставі наказу Мін’юсту, і зупинення дії наказу, оскільки:

— при вирішенні питання про забезпечення позову обґрунтованість позову судом не досліджується, адже остання досліджується під час розгляду спору по суті на підставі оцінки доказів;

— доводи, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо вжиття зазначених заходів забезпечення позову, є аналогічними тим, що зазначені ним у позові та їх перевірка судом фактично призведе до вирішення цього спору по суті, а не до встановлення підстав для застосування інституту забезпечення позову в цій справі;

— зупинивши дію наказу Мін’юсту, суд, за відсутності рішення суду про визнання його протиправним, втрутився у компетенцію Мін’юсту та фактично надав можливість не виконувати чинний наказ.

Аналогічну позицію викладено й у постанові ВС від 30 березня 2021 року у справі № 420/4037/20.

Крім того, ухвала щодо зупинення дії реєстраційних записів не може бути виконана технічно з огляду на відсутність такої реєстраційної дії у державних ре­єстрах, тому на практиці це призводить до вчинення дій, що не обумовлюються такою ухвалою.

Проблемними у судовій практиці залишаються питання тлумачення таких підстав, що впливають на повноваження Мін’юсту з розгляду скарг у сфері державної реєстрації, як «право набуто на підставі судового рішення» і «щодо нерухомого майна наявний судовий спір». Однак щодо них наразі немає усталених правових позицій.