В наследство от Советского Союза Украине досталась мощнейшая правоохранительная система, явно не соответствующая социальному и правовому государству (см. ст. 1 Конституции). Например, выполняя предписанное статьей 85 Конституции Украины требование об утверждении парламентом общей структуры, функций и численности, СБУ только 6 октяб­ря 2004 года подала на утверждение парламенту законопроект «Об общей числен­ности Службы безопасности Украины», которым предусматривалась численность этой структуры 45 318 человек, в том числе 39 086 военнослужащих, но не учитывая еще 800 сезонных работников. Для сравнения, ФБР в США, выполняющее значительный объем оперативной и следственной работы, занимающееся вопросами борьбы с терроризмом и во многом схожее по выполняемым задачам с СБУ, имеет штат около 28 000 сотрудников. В европейских структурах ­безопасности еще меньшая численность сотрудников.

Поэтому реформирование громоздкой правоохранительной машины назрело давно. Кроме того, реформирование право­охранительных органов является конституционным требованием, которое остается невыполненным с 1996 года.

Необходимость системных реформ правоохранительной системы следует также из международных обязательств Украины, в первую очередь, членства в Совете Европы. Украина должна выполнять целый ряд рекомендаций этой организации, которые касаются как индивидуального выполнения Украиной своих обязательств, так и универсальных требований относительно правоохранительной системы стран-участниц. Одними из основных являются Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1402 (1999) «Контроль внут­ренних служб безопасности в странах-членах Совета Европы», 1713 (2005) «О демократическом контроле над сектором безопасности в странах-членах», Рекомендация Rec (2000) 19 Комитета министров Совета Европы «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия».

Кроме того, необходимость реформирования правоохранительной системы в соответствии с международными стандартами следует из целого ряда международных конвенций и соглашений, к которым присоединилась Украина, в частности, относительно борьбы с коррупцией, международной преступностью, отмыванием «грязных» денег и тому подобное.

Предпринятые изменения и попытки реформирования правоохранительных ор­ганов не носили системного характера и во многом определялись ведомственными интересами, а в некоторых случаях даже эмоциями. К примеру, несколько народных депутатов Украины, оскорбившись тем, что сотрудники Управления государственной охраны Украины не пустили их в охраняемое здание, предложили подчинить Управление государственной охраны Украины Службе безопасности Украины. Предложение было поддержано остальными народными избранниками, и 13 декабря 1996 года было принято соответствующее постановление № 600-96 ВР. При этом данный акт не был отменен даже после принятия в 1998 году Закона Украины «О государственной охране органов государственной власти Украины и должностных лиц», которым был закреплен статус, основная структура и функции государственного право­охранительного органа специального назначения — Управления государственной охраны Украины.

Проблема системного реформирования до сих пор далека от решения. Причиной бессистемного реформирования правоохранительных органов является сложность этого процесса и неопределенность многих его составляющих. Прежде всего это касается самого объекта реформ. Анализ действую­щего законодательства показывает, что по вопросам правовой регламентации деятельности правоохранительных органов существует бесчисленное множество пробелов, неточностей, противоречий. Одной из основных проблем является проблема определения термина «правоохранительные органы». Законодатель очень нечетко, противоречиво и непоследовательно определил это понятие в разных законах Украины, которые так или иначе касаются деятельности правоохранительных органов.

В соответствующих статусных законах Украины прямо названы право­охрани­тельными только пять государственных органов, а именно: Службы безопас­ности Украины, Управления государственной охраны Украины, Военной службы правопорядка Вооруженных Си­л Украины, Государственной пограничной службы Украины, Государственной уголовно-исполнительной службы Украины.

Что касается других органов, в том числе органов милиции и прокуратуры, то они в законах, которые определяют их статус, прямо не называются правоохранительными. Такой вывод можно сделать только из содержания норм в иных законах Украины.

Так, Закон Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов» № 3781-XII относит к правоохранительным «органы прокуратуры, внутренних дел, Службы безопасности, Военной службы правопорядка в Вооруженных силах Украины, таможенные органы, органы охраны государственной границы, органы государственной налоговой службы, органы и учреждения исполнения наказаний, государственной контрольно-ревизионной службы, рыбоохраны, государственной лесной охраны, другие органы, которые осуществляют правоприменительные или правоохранительные функции» (статья 2).

Однако этот перечень не согласовывается с вышеприведенными статусными законодательными актами отдельных органов, указанных в данном перечне, полномочиями относительно оперативно-розыскной деятельности, дознания и досудебного следствия, установленными соответствующими законами. Кроме того, приведенный перечень имеет и внутренние противоречия. Например, из него следует, что правоохранительными органами нужно признать органы государственной пожарной охраны и внутренние войска МВД Украины, что вызывает определенное сомнение.

Определить правоохранительные органы, исходя из решения вопроса о применении правоохранительных или право­применительных функций на основе анализа нормативно-правовых актов (13 из них определяют понятие «правоохранительные органы»), весьма непросто.

Во-первых, действующее законодательство не дает определения таких понятий, как «правоохранительные и правоприменительные функции». При этом следует заметить, что нет ни одного государственного (и не только государственного) органа, который в своей деятельнос­ти не применял правовые нормы, то есть не исполнял правоприменительных функций. Во-вторых, в законах, определяющих статус того или иного правоохранительного органа, отсутствует единый подход к пониманию сути такого общего понятия, как «функция»; функции таких органов определяются по разным критериям, они путаются с полномочиями, заданиями, компетенцией этих органов, а в некоторых случаях вообще не определяются.

Так, Уголовно-процессуальный ­кодекс предусматривает два вида полномочий правоохранительных органов — дознания и следствия. Дознание могут проводить милиция; налоговая милиция; органы безо­пасности; Военная служба правопорядка Вооруженных Сил Украины; органы пограничной службы; таможенные органы; командиры (начальники) воинских ­частей, соединений и военных учреждений; командиры кораблей и капитаны морских судов; начальники учреждений исполнения наказаний, следственных изоляторов, врачебно-трудовых профилакториев; органы государственного пожарного надзора (статья 101). Проводить следственные действия согласно Уголовно-процессуальному кодексу должны следственные органы прокуратуры, МВД, СБУ и налоговой милиции (статьи 32, 102 и 112). Понятно, что военно-медицинские или военно-учебные заведения, экипажи морских судов вряд ли имеют что-то общее с органами охраны правопорядка.

Безусловно, функциональный критерий необходимо определять основным при определении деятельности того или иного государственного органа как органа правоохранительной деятельности, однако это требует серьезной и кропотливой работы ученых, практиков и законодателей, причем согласно предварительно разработанным программам и концепциям.

К сожалению, такого определения не дает одобренная на заседании СНБО и утвержденная Указом Президента Ук­раины от 8 апреля 2008 года № 311/2008 Концепция реформирования ­уголовной юстиции. Концепция ­предусматривает подход к системному реформированию правоохранительных органов, в основе которого лежит кардинальный пересмотр процессуальных норм их деятельности, поскольку деятельность правоохранительной системы Украины базируется на Уголовном и Уголовно-процессуальном кодексах. Фак­тически эти документы определяют ее общую структуру и процедуры ­взаимодействия основных элементов. Тем более что УПК был унаследован с советских времен, с принятого Закона УССР 28 де­кабря 1960 года (!).

Предусматривалось, что проект нового УПК будет разработан и подан на рассмот­рение в парламент до сентября 2008 года. Принятие остальных законов напрямую привязывалось к принятию этого документа. Увы, политическая обстановка позволяет говорить о невыполнении поставленных задач в указанные сроки и необходимости последующей их корректировки.

В целом Концепция создает необходимые фундаменты для системного реформирования правоохранительных органов Украины. В то же время документ содержит спорные предложения относительно некоторых институционных изменений.

Основной комплекс вопросов, который требует дополнительной проработки, — это изменения в управлении правоохранительными органами. Правоохранительная система Украины плотно совмещена с военной организацией и образует с ней единый сектор безопасности. Кроме того, часть правоохранительных органов является составной частью военной организации и комплектуется военнослужащими.

На сегодня те правоохранительные органы, которые имеют военный статус (или состоят в основном из военнослужащих), контролируются Президентом, а гражданские — Кабинетом Министров. Руководители большинства структур, которые управляются Президентом Украины, не входят в состав КМУ. Однако согласно Рекомендациям Совета Европы все структуры с полномочиями по разведывательной или контрразведывательной деятельности (на Украине это СБУ, Служба внешней разведки, Главное управление разведки МО, Государственная пограничная служба) должны хотя бы административно входить в сферу компетенции одного из министров КМУ. Кроме того, Совет Европы не рекомендует организовывать гражданские службы безопасности военным или полувоенным образом.

Надо отметить, что с военным статусом правоохранительных органов не согла­шаются и некоторые представители депутатского корпуса. Так, народным депутатом Украины Г. Москалем был внесен целый ряд законопроектов, направленных на «демилитаризацию» Службы безопас­ности Украины, Управления государственной охраны и Государственной пограничной службы. В основном, предложенные новеллы касались лишения сотрудников указанных органов статуса военнослужащих и подчинения УГО и СБУ вместо Президенту Украины, Кабинету Министров Украины, а ГПС — министру внутренних дел.

Однако с таким фрагментарным подходом к реформированию органов, отве­чающих за безопасность государства, нельзя согласиться, ведь каждый неосторожный и невыверенный шаг в этом направлении может иметь серьезные негативные последствия. Нельзя забывать и о человеческом факторе, ведь лишение сотрудников указанных органов статуса военнослужащих без надлежащей системы компенсаций и социальной защиты может привести к массовому увольнению сотрудников данных органов (к примеру, не все сотрудники согласятся потерять возможность выйти на пенсию по достижении 20 лет выслуги в льготном исчислении).

В любом случае необходимость системного реформирования правоохранительных органов является общепризнанной и осознается всеми основными политическими силами на Украине. В результате политического кризиса, во время которого политизация правоохранительных органов и их вовлечение в политическую борьбу приобрели угрожающий масштаб, эта задача стала неотложной.