Согласно статье 75 Конституции Украины, единственным органом законодательной власти на Украине является парламент — Верховный Совет Украины. Его правовой статус четко определен Основным Законом и предусматривает выполнение им своей самой главной функции — принятия законов. Процедура законодательной деятельности регламентируется Конституцией и подзаконным нормативно-правовым актом — Регламентом Верховного Совета. Специального закона, определяющего общее понятие и характеристики законов, а также требования к законодательной деятельности, не существует.

В связи с этим, в Верховном Совете Украины 18 декабря 2006 года народными депутатами Сергеем Киваловым, Еленой Шустик и Дмитрием Притыкой был зарегистрирован проект Закона Украины «О законах и законодательной деятельности» (Проект). Указанный законопроект определяет понятие закона, его основные характеристики, условия действия законов, порядок принятия и внесения изменений, субъектов и организационно-правовые основы законодательной деятельности, а также требования к систематизации законов. Проект предлагает следующее определение понятия «Закон Украины»: это государственный нормативно-правовой акт высшей юридической силы, регулирующий наиболее важные общественные отношения путем определения юридического статуса и установления общеобязательных правил поведения субъектов этих отношений и юридической ответственности за нарушение этих правил. Право принимать (утверждать) законы, определять условия их действия, прекращать их действие и вносить в них изменения принадлежит украинскому народу и Верховному Совету Украины и реализуется в порядке, определенном Конституцией Украины и законом.

Проект предлагает также определить и виды законов. Так, Основным Законом Украины является Конституция, а законы подразделяются на конституционные и обычные. Конституционными являются законы о внесении изменений в Конституцию Украины. Кроме того, Проект предлагает признать особым видом обычного закона закон, принятый всеукраинским референдумом. Конституция Автономной Республики Крым должна утверждаться отдельным обычным законом. Наивысшую юридичес­кую силу в системе законов имеет Конституция, конституционные законы имеют такую же юридическую силу, как и Конституция, а закон, принятый на всеукраинском референдуме, имеет более высокую юридическую силу, нежели закон, принятый Верховным Советом.

Таким образом, авторы Проекта предлагают законодательно закрепить многие понятия и категории теории государства и права и конституционного права. Однако следует заметить, что термин «конституционные законы» чаще всего используется в расширенном понимании: под конституционными подразумеваются не только законы, которыми вносятся изменения в Конституцию, но и законы, на которые ссылается Конституция либо необходимость принятия которых прямо или косвенно предусмот­рена действующей Конституцией (а таких немало). Данный вопрос имеет скорее теоретический характер, и подобные законодательные предложения, практически полностью дублирующие нормы Конституции, при этом использующие одно из нескольких определений категорий теории права, вряд ли являются необходимыми для осуществления практической законодательной деятельности.

Основные положения законопроекта, по сути, дублируют нормы Конституции Украины, а также Законов «О Конституционном Суде Украины», «О всеукраинском и местных референдумах», Регламента Верховного Совета Украины. При этом главной задачей таких положений является «детализация» норм указанных нормативно-правовых актов с целью их лучшего соблюдения. Однако при внимательном рассмотрении Проекта можно обнаружить и ряд нововведений. Интерес вызвала норма, регулирующая порядок официального опубликования закона: таковое осуществляет Верховный Совет не позднее 10 дней после поступления в парламент подписанного Президентом Закона в газете «Голос Украины» и не позднее 30 дней — в «Ведомостях Верховного Совета Украины». Закон, принятый парламентом, вступает в силу при условии его официального опубликования и подписания Президентом, а в предусмотренных Проектом случаях вступление в силу происходит после опубликования закона, подписанного Председателем Верховного Совета. Опубликование осуществляется на украинском языке и в переводе на русский язык. Возможно, введение в Проект такой нормы было вызвано беспокойством о комфортном ознакомлении с законодательством русскоязычной ­части населения Украины, однако, если следовать такой логике, почему бы все принимаемые законы не опубликовывать официально на языках всех национальных меньшинств, проживающих на Украине? Кроме того, такая норма не предусмотрена действующим законодательством Украины.

Непонятными остаются и положения статьи 40 Проекта, касающиеся разрешения вопросов коллизии законов в случае противоречия законов, имеющих одинаковую юридическую силу. Согласно Проекту должен использоваться закон, вступивший в силу позднее, а при одновременном вступ­лении в силу используются положения Конституции Украины или закона высшей относительно них юридической силы, а при отсутствии таких положений используется закон, предметом которого является специальное регулирование данной сферы общественных отношений. Возникает вопрос: а что понимать под фразой «специальное регулирование данной сферы общественных отношений»? Ведь если допустить, что законопроект «О законах и законодательной деятельности» будет принят в такой редакции, то он станет обычным законом со дня его вступления в силу, причем предметом его специального регулирования будет являться процесс законодательной деятельности. Любой другой закон, принятый после этого, теоретически может противоречить нормам Проекта и любого другого закона, при этом являясь по отношению к последнему специальным законом, то есть будет осуществлять специальное регулирование какой-либо сферы правоотношений. Как поступить в таком случае, при фактическом наличии двух сфер правоотношений и двух различных специальных предметов законодательного регулирования? Таким образом, несоответствия предлагаемого механизма разрешения коллизий законодательства очевидны. Указанная двойственность может иметь серьезные последствия, ведь часть III статьи 40 Проекта гласит: «Нарушение требований этой статьи является основанием для признания судом применения закона неправильным».

Для разрешения указанных проблем на стадии, когда оба закона вступили в силу, остается лишь один реальный механизм — принятие и исполнение решения Конституционного Суда Украины. Справедливости ради следует отметить, что предусмотрен целый ряд механизмов, применяемых на стадии внесения, рассмотрения и вступления в силу законопроектов, для обеспечения надлежащего качества принимаемых законов и недопущения их противоречий друг другу. Контролирующими субъектами на разных стадиях разработки и принятия закона выступают Верховный Совет, Президент и Конституционный Суд.

Интерес представляет норма, преду­смотренная статьей 29 Проекта: если отдельные положения закона полностью или частично противоречат положениям другого закона одинаковой с ним юридической силы, то при введении в действие закона, принятого последним, должен быть определен порядок разрешения коллизии этих положений. В ходе анализа указанной статьи становится ясно, что такой способ разрешения противоречий между законами предусматривает включение соответствующих норм либо в заключительные и переходные положения, либо в отдельный закон, которым принятый законодательный акт вводится в действие.

В целом данный Проект оставляет двойственное впечатление: казалось бы, принятие такого закона жизненно необходимо, особенно на фоне низкого качества принимаемых законов и многочисленных коллизий законодательства, однако большинство положений законопроекта представляют собой копии уже принятых законодательно норм, регулирующих те или иные вопросы. Возникают сомнения и по поводу предложенных авторами законодательных формулировок определений основных терминов, использованных в Проекте. Кроме того, Конституция Украины косвенно указывает на необходимость принятия ряда иных законов, регулирующих правовой статус основных институтов государственной влас­ти и имеющих первоочередной характер.

Напомним, что вопрос о принятии подобного закона уже неоднократно становился предметом рассмотрения Верховного Совета, однако преодолеть вето Президента парламентарии так и не смогли. Рассмотренный Проект является не просто дополненным или измененным законопроектом, который безуспешно пытался принять Верховный Совет IV созыва, а представляет собой копию законопроекта, который парламент не смог принять в феврале 2006 года. Процесс рассмотрения законопроекта «О законах и законодательной деятельности» начался еще в нояб­ре 1997 года, когда одноименный проект был внесен на рассмотрение Верховного Совета народным депутатом Владимиром Стретовичем. Пройдя множество рассмот­рений, внесения изменений и предложений Президента, он все-таки не был принят. Эпопея продолжается…