Предоставление земельного участка или отказ в его предоставлении осуществляется исключительно органами, определенными в статье 118 Земельного кодекса Украины.

Поэтому рассмотрение заявлений (ходатайств) о передаче безвозмездно в собственность земельного участка относится к компетенции Киевского городского совета, который обязан в месячный срок предоставить ответ о результатах его рассмотрения, при этом такая обязанность не связывается с какими-либо другими обстоятельствами, как, например, получение сведений от органов земельных ресурсов

10 декабря 2013 года коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску гр-ки С. к Киевскому городскому совету (Киевсовет), третье лицо — Главное управление земельных ресурсов исполнительного органа Киевсовета (Киевской городской государственной администрации; ГУ земельных ресурсов), о признании противоправным бездействия и обязательстве совершить определенные действия, установила следующее.

В июне 2012 года гр-ка С. обратилась в суд с иском о признании незаконным бездействия Киевсовета относительно оставления без рассмотрения ее заявления (ходатайства) о передаче безвозмездно в собственность земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебного участка), обязательстве рассмотреть заявление (ходатайство) в порядке, установленном действующим законодательством.

В обоснование иска указала, что в соответствии с действующим законодательством Киевсовет должен рассмотреть ее ходатайство в месячный срок и предоставить ответ о его удовлетворении или обоснованный отказ, при этом такая обязанность не связывается с какими-либо другими обстоятельствами, как, например, получение сведений от органов земельных ресурсов, в данном случае — от ГУ земельных ресурсов.

Окружной административный суд г. Киева постановлением от 25 июня 2012 года, оставленным без изменений определениями Киевского апелляционного административного суда от 23 августа 2012 года и Высшего административного суда Украины от 15 мая 2013 года, в удовлетворении иска отказал.

Не соглашаясь с определением суда кассационной инстанции, гр-ка С. обратилась с заявлением о его пересмотре Верховным Судом Украины на основании неодинакового применения Высшим административным судом Украины статей 116, 118 Земельного кодекса (ЗК) Украины (в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений). В обоснование заявления она приложила копии определений Высшего административного суда Украины от 10 ноября 2010 года, 20 апреля, 12 и 18 мая 2011 года, которые, по ее мнению, подтверждают неодинаковое применение кассационным судом одних и тех же норм материального права в подобных правоотношениях.

В определении Высшего административного суда Украины от 10 ноября 2010 года (дело № К-10795/09) этот суд отметил, что «распоряжение земельными участками, расположенными в пределах населенного пункта, принадлежит именно Одесскому городскому совету, а значит, относится к его компетенции, с соблюдением указанного выше порядка он обязан принять решение в отношении заявления гр-на М. и предоставить или отказать в предоставлении земельного участка для индивидуального строительства».

В определении от 20 апреля 2011 года (дело № К-1710/08) Высший административный суд Украины пришел к выводу, что «заявление гр-ки Н. о предоставлении ей в частную собственность земельного участка подлежало рассмотрению Киевским городским советом, а не Главным управлением земельных ресурсов Киевской городской государственной администрации».

В определении от 12 мая 2011 года (дело № К-41527/10) Высший административный суд Украины отметил, что «законом установлена обязанность ответчика рассмотреть заявление гр-на Р. в месячный срок и предоставить ответ о его удовлетворении или обоснованный отказ, при этом такая обязанность не связывается с любыми другими обстоятельствами, как, например, получение сведений от органов земельных ресурсов и т.п.».

В определении от 18 мая 2011 года (дело № К-20192/09) Высший административный суд Украины пришел к выводу, что «Одесский городской совет фактически не рассмотрел заявление истца о передаче последнему в собственность земельных участков. При этом суд апелляционной инстанции правильно отметил, что гр-ну К. не определен размер морального вреда в денежном эквиваленте, а его возмещение путем обязательства ответчика безвозмездно передать в собственность истцу дополнительные земельные участки на те же виды использования противоречит положениям части 4 статьи 116 ЗК Украины».

По рассматриваемому делу кассационный суд пришел к выводу, что «вопрос рассмотрения заявлений (ходатайств) на безвозмездное получение земельного участка относится к Главному управлению земельных ресурсов исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации), тогда как Киевский городской совет принимает решение в порядке, установленном Регламентом Киевского городского совета».

Из приведенных судебных решений следует, что суд кассационной инстанции в подобных правоотношениях неодинаково применил статьи 116, 118 ЗК, в результате чего были приняты различные по содержанию судебные решения.

Решая вопрос об устранении разногласий в применении кассационным судом указанных норм права, коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 116 ЗК Украины, граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных настоящим Кодексом, или по результатам аукциона.

В соответствии с положениями части 6 статьи 118 ЗК Украины граждане, заинтересованные в получении безвозмездно в собственность земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности для ведения фермерского хозяйства, ведения личного крестьянского хозяйства, ведения садоводства, строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебного участка), индивидуального дачного строительства, строительства индивидуальных гаражей в пределах норм бесплатной приватизации, подают ходатайство в соответствующую районную, Киевскую или Севастопольскую городскую государственную администрацию или сельский, поселковый, городской совет по местонахождению земельного участка. В ходатайстве указываются целевое назначение земельного участка и его ориентировочные размеры. К ходатайству прилагаются графические материалы, на которых указано желаемое место расположения земельного участка, согласование землепользователя (в случае изъятия земельного участка, находящегося в пользовании других лиц) и документы, подтверждающие опыт работы в сельском хозяйстве или наличие образования, полученного в аграрном учебном заведении (в случае предоставления земельного участка для ведения фермерского хозяйства). Если земельный участок государственной собственности расположен за пределами населенных пунктов и не входит в состав определенного района, заявление подается в Совет министров Автономной Республики Крым.

Частью 7 указанной статьи ЗК Украины установлено, что Совет министров Автономной Республики Крым, районная, Киевская или Севастопольская городская государственная администрация или сельский, поселковый, городской совет рассматривает ходатайство в месячный срок и дает разрешение на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка или предоставляет мотивированный отказ в его предоставлении. Основанием отказа в предоставлении такого разрешения может быть только несоответствие места расположения объекта требованиям законов, принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, генеральных планов населенных пунктов и другой градостроительной документации, схем землеустройства и технико-экономических обоснований использования и охраны земель административно-территориальных образований, проектов ­землеустройства по упорядочиванию территорий населенных пунктов, утвержденных в установленном законом порядке.

Проект землеустройства относительно отвода земельного участка разрабатывается по заказу граждан лицами, которые имеют соответствующие разрешения (лицензии) на выполнение этих видов работ, в сроки, оговоренные соглашением сторон.

Согласно части 8 статьи 118 ЗК Украины, разработанный проект землеустройства относительно отвода земельного участка подается Комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с согласованием документации по землеустройству (Комиссия).

Комиссия в течение трех недель со дня получения проекта предоставляет соответствующему органу исполнительной власти или органу местного самоуправления свой вывод относительно согласования проекта или отказа в его согласовании. В случае отказа в согласовании проект возвращается заявителю в указанный в настоящей части срок.

Основанием для отказа в согласовании проекта может быть только его несоответствие требованиям законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов.

В случае если проект землеустройства относительно отвода земельного участка подлежит обязательной государственной экспертизе землеустроительной документации, согласованный проект подается Комиссией в соответствующий орган земельных ресурсов для осуществления такой экспертизы.

В соответствии с частью 9 статьи 118 ЗК Украины Совет министров Автономной Республики Крым, районная, Киевская или Севастопольская городская государственная администрация или сельский, поселковый, городской совет в двухнедельный срок со дня получения согласованного проекта землеустройства относительно отвода земельного участка (в случае необходимости осуществления обязательной государственной экспертизы землеустроительной документации согласно закону — после получения положительного заключения такой экспертизы) принимает решение об утверждении проекта землеустройства относительно отвода земельного участка и предоставления его в собственность.

Отказ органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в передаче земельного участка в собственность или оставление ходатайства без рассмотрения могут быть обжалованы в суде.

В случае отказа органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в передаче земельного участка в собственность или оставлении заявления без рассмотрения вопрос решается в судебном порядке (части 10, 11 статьи 118 ЗК Украины).

Системный анализ данных норм права дает основания полагать, что ими установлены основания, порядок, сроки передачи земельного участка в собственность граждан и органы, уполномоченные рассматривать эти вопросы. Предусмотрено, в частности, что для передачи земельного участка в собственность заинтересованное лицо обращается в соответствующие органы с заявлениями для получения разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка и предоставления его в собственность, по результатам рассмотрения которых определенные в статье 118 ЗК Украины органы принимают одно из соответствующих решений. Получение разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка не означает положительного решения о предоставлении его в собственность.

В дальнейшем были внесены изменения в эту статью, направленные на упрощение процедуры отвода земельных участков в собственность, в частности, введен принцип молчаливого согласия на этапе получения разрешения на разработку документации по землеустройству, поскольку в случае бездействия субъекта властных полномочий, в результате чего в течение месяца не рассмотрено заявление о предоставлении разрешения на изготовление проектной документации, заявитель имеет право осуществить заказ проекта отвода земельного участка.

По рассматриваемому делу кассационный суд пришел к выводу, что вопрос рассмотрения заявлений (ходатайств) относительно безвозмездного получения земельного участка относится к компетенции ГУ земельных ресурсов. По этому поводу следует отметить следующее.

К полномочиям Киевского и Севастопольского городских советов в сфере земельных отношений на их территории относится передача земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц в соответствии с настоящим Кодексом (пункт «б» статьи 9 ЗК Украины).

Согласно статье 26 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР, исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются, в частности, вопросы регулирования земельных отношений.

Данные нормы устанавливают право Киевсовета передавать земельные участки коммунальной собственности в собственность граждан.

В соответствии с частью 2 статьи 118 и частью 2 статьи 140 Конституции Украины особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины.

Так, Закон Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве» от 15 января 1999 года № 401-XIV определяет специальный статус города Киева как столицы Украины, особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе согласно Конституции Украины и законам Украины.

Официальное толкование отдельных положений этого Закона предоставил Конституционный Суд Украины, в частности, решением от 25 декабря 2003 года № 21-рп/2003. Суд отметил, что Киевская городская государственная администрация является единственным в организационном отношении органом, который выполняет функции исполнительного органа Киевсовета и параллельно функции местного органа исполнительной власти. По вопросам, относящимся к ведению местного самоуправления, этот орган подотчетен и подконтролен Киевсовету, а по вопросам осуществления полномочий в сфере исполнительной власти — Кабинету Министров Украины.

В соответствии с подпунктом 8 пункта «б» части 1 статьи 33 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» к ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов входят делегированные полномочия, в частности, подготовка заключений относительно предоставления или изъятия в установленном законом порядке земельных участков, проводимая органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Согласно подпункту 3.12 пункта 3 Положения о Главном управлении земельных ресурсов исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации), утвержденного решением Киевсовета от 19 декабря 2002 года № 182/342 (в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений), ГУ земельных ресурсов в соответствии с возложенными на него задачами, в частности, готовит и подает в установленном порядке проекты решений Киевсовета, распоряжений Киевского городского головы, распоряжения исполнительного органа Киевсовета (Киевской городской государственной администрации), а также представляет свои заключения по вопросам передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц.

Согласно положениям статей 6, 11 Временного порядка передачи (предоставления) земельных участков в пользование или в собственность в городе Киеве, утвержденного решением Киевсовета от 15 июля 2004 года № 457/1867 (действующего на момент возникновения спорных отношений), ГУ земельных ресурсов готовит проекты решений Киевсовета о предоставлении разрешения на разработку документации по землеустройству (или проект отказа в предоставлении такого разрешения) и о предоставлении (или отказе в предоставлении) земельного участка в собственность.

Исходя из анализа данных норм, следует отметить, что ГУ земельных ресурсов уполномочено готовить заключения относительно предоставления земельных участков в установленном законом порядке.

На основании вышеизложенного коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины пришла к выводу, что решение о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка и предоставлении его в собственность принимают органы, определенные в статье 118 ЗК Украины. Их бездействие не препятствует процессу отвода земельного участка, поскольку осуществление заказа на изготовление проектной документации возможно без получения разрешения на ее изготовление.

Предоставление земельного участка или отказ в его предоставлении осуществляется исключительно органами, определенными в статье 118 ЗК Украины. Решения, действия или бездействие этих органов о предоставлении земельных участков могут быть обжалованы в суде.

Поскольку при разрешении спора кассационный суд неправильно применил нормы материального права, то заявление гр-ки С. следует удовлетворить.

С учетом изложенного определение Высшего административного суда Украины подлежит отмене, а дело — направлению на новое кассационное рассмотрение.

Руководствуясь статьями 241–243 Кодекса административного судопроизводства Украины, коллегия судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины постановила:

— заявление гр-ки С. удовлетворить;

— определение Высшего административного суда Украины от 15 мая 2013 года отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Постановление является окончательным и не может быть обжаловано, кроме случая, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 237 Кодекса административного судопроизводства Украины.

 

(Постановление Верховного Суда Украины от 10 декабря 2013 года. Дело № 21-358а13. Председательствующий — Кривенко В.В. Судьи — Гусак Н.Б., Коротких А.А., Кривенда О.В., Маринченко В.Л., Панталиенко П.В., Прокопенко А.Б., Терлецкий А.А., Титов Ю.Г.)