Внедрение обязательного е-декларирования для широкого круга чиновников — прогрессивный шаг на пути к построению эффективной системы противодействия коррупции в стране. В то же время первые выводы о действенности такого шага можно будет делать не по окончании первой волны е-декларирования, а лишь по результатам проверки первого массива поданных деклараций. Ключевая роль в проведении такой проверки возлагается на специально созданный антикоррупционный орган — Национальное агентство по вопросам противодействия коррупции (НАПК). И тут на первый план выходят вопросы, насколько адекватно соотносятся законодательные полномочия и права НАПК со стоящими перед ним задачами и ожиданиями общества и не дает ли правовое поле места для маневра субъектам декларирования, не имеющим реального подтверждения законности приобретения своего имущества.

 

Границы контроля

К полномочиям НАПК, согласно пункту 8 части 1 статьи 11 Закона Украины «О предотвращении коррупции» (Закон № 1700), относится проверка деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства либо местного самоуправления, а также проведение мониторинга образа жизни таких лиц, для чего НАПК наделяется определенным кругом прав. В СМИ и даже в среде юристов можно встретить неоправданно расширенное толкование указанных норм, которое сводится к тому, что НАПК уполномочено проводить проверки законности получения всего приобретенного когда-либо субъектом декларирования имущества (а не только приобретенного в отчетный период), а также запрашивать у субъекта декларирования данные об источниках происхождения такого имущества, анализировать их и в случае возникновения сомнений в законности источников приобретенного ­передавать соответст­вующую информацию в уполномоченные правоохранительные органы (НАБУ и другие).

На наш взгляд, такое толкование ошибочно, связано скорее с риторикой политических деятелей и ожиданиями общества и основывается отнюдь не на нормах законодательства. Объясним почему.

Всем известная статья 19 Конституции Украины гласит, что органы госвласти и местного самоуправления и их должностные лица обязаны действовать способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

В свою очередь, в статье 11 Закона № 1700 законодатель прописал такие полномочия НАПК, как проверка деклараций и проведение мониторинга образа жизни. Во исполнение этих функций НАПК предоставлен четко очерченный круг прав (статья 12 Закона). К таким правам, в частности, относится право получать от субъектов декларирования письменные пояснения по поводу обстоятельств, которые могут свидетельствовать о нарушении правил этического поведения, предупреждения и урегулирования конфликта интересов, иных требований и ограничений, предусмотренных Законом № 1700, относительно достоверности данных, указанных в декларациях лиц, уполномоченных на выполнение функций государства и местного самоуправления.

НАПК осуществляет контроль своевременности подачи, правильности и полноты заполнения деклараций, а также логический и арифметический контроль (статья 48 Закона № 1700). Полная проверка деклараций предусматривает выяснение достоверности задекларированных данных, точности оценки задекларированных активов, проверку на наличие конфликта интересов и признаков незаконного обогащения (статья 50 Закона № 1700). Обратим внимание непосредственно на название статьи 50 Закона № 1700 — «Полная проверка деклараций». То есть речь идет только о проверке достоверности задекларированного имущества в конкретной декларации за конкретный отчетный период ее подачи. Соответственно, и наличие признаков незаконного обогащения должно проверяться за отчетный период, а не за какой-либо другой.

Анализируя указанное, а также другие нормы Закона № 1700, приходим к выводу, что законодательно закрепленные полномочия и права НАПК направлены на проверку конкретной декларации и не дают права проверять законность источников приобретения имущества (источников расходов), которые приобретались (были понесены) субъектом декларирования в более ранние периоды, ввиду отсутствия соответствующих норм. Что касается проверки декларации на предмет наличия признаков незаконного обогащения, то следует отметить, что такая функция НАПК является опять-таки частью полной проверки конкретной декларации, и Закон № 1700 не содержит ни одной нормы, которая уполномочивала бы НАПК проверять законность происхождения имущества, приобретенного ранее отчетного периода. Среди прочего, говоря о незаконном обогащении как о преступлении, предусмотренном статьей 3682 Уголовного кодекса Украины, следует учитывать и общеизвестное правило о невозможности ретроспективного действия закона, вводящего уголовную ответственность.

Не уполномочивает НАПК получать информацию об источниках приобретения имущества (источниках расходов) за внеотчетные периоды и пункт 1 части 1 статьи 12 Закона, согласно которому НАПК имеет право получать от каких-либо субъектов информацию, необходимую для выполнения возложенных на него функций. Причина отсутствия такого полномочия в том, что среди функций НАПК числится проверка деклараций за конкретный отчетный период, и нет оснований считать, что это полномочие включает в себя сверку соответствия стоимости всего фактически нажитого и официально заработанного чиновником во внеотчетные периоды. Поэтому, по мнению автора, у НАПК отсутствуют правовые основания «спросить» у конкретного чиновника, за какие средства он построил имение, скажем, в 2014 году.

Таким образом, любые запросы и обращения НАПК относительно источников приобретения имущества и расходов не будут иметь правового основания, если речь идет об имуществе (расходах), приобретенном (понесенных) вне отчетного периода.

 

Осторожно — НАПК

Возможность двоякого и субъективного толкования предоставляют и положения Закона №1700 относительно мониторинга образа жизни чиновников уполномоченными сотрудниками НАПК. В частности, норма о его проведении содержится в статье 51 Закона № 1700. Кроме того, из информации, размещенной на официальном сайте НАПК, известно, что уже разработан и подан на регистрацию в Минюст соответствующий порядок осуществления такого мониторинга.

Однако и нормы Закона, и положения разработанного НАПК проекта порядка осуществления мониторинга не содержат детального регулирования данной процедуры.

Как следует из указанных актов, источниками мониторинга может быть информация, содержащаяся в открытых источниках, а также информация, полученная от физических и юридических лиц, которая свидетельствует о несоответствии уровня жизни субъекта декларирования задекларированному им имуществу и доходам (часть 2 статьи 51 Закона № 1700). Как видим, и в этой части законодательство содержит множество пробелов, в частности, не предусмотрено, в каких формах, а также используя какие права НАПК может проверять информацию, поступившую от физических либо юридических лиц; в каких случаях и по каким вопросам НАПК уполномочено обращаться к физическим/юридическим лицам в целях мониторинга образа жизни чиновников; не урегулировано, как соотносится право НАПК на получение такой информации с законодательством о защите персональных данных лиц, не являющихся субъектами декларирования/членами их семей, а также с нормами законодательства о банковской и коммерческой тайне и многое другое.

 

Вместо вывода

Никоим образом не уменьшая ценности и значения внедрения процедуры е-декларирования, приходится констатировать, что на данном этапе нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность НАПК, явно недостаточно для эффективного проведения полной проверки деклараций и тем более для действенного мониторинга образа жизни субъектов декларирования. Кроме того, отсутствуют какие-либо правовые основания для расширенного толкования полномочий НАПК и приписывания ему функций, присущих правоохранительным органам.

 

ТРЕГУБОВА Елена — юрист юридической фирмы «Салком» (Международная ассоциация «Сквайр Паттон Боггс — Салком»), г. Киев

---

Комментарии

 

Нулевое декларирование

Галина ПИЛИПЕНКО, старший юрист практики налогового права АО Juscutum

На наш взгляд, признание нулевыми уже поданных чиновниками электронных деклараций представляется маловероятным, если учитывать природу нулевого декларирования как такового. Однако, подавая декларации, чиновники резюмируют легальность происхождения указанных в них активов. Следовательно, мы можем предположить, что в случае введения нулевого декларирования все эти активы появятся и в нулевых декларациях чиновников.

Инициатива внедрения нулевого декларирования как один из шагов следования стратегии BEPS нашла отклик у чиновников ГФС Украины и особенно у представителей комитета Верховного Совета по вопросам налоговой и таможенной политики, возглавляемого г-жой Южаниной.

С одной стороны, все закономерно: инициаторами внедрения концепции являются адепты фискального подхода к налоговой политике, движимые стремлением собрать информацию об имуществе, доходах налогоплательщиков, запустить непрямые методы контроля за соответствием их доходов расходам и, собственно, наполнить бюджет.

Но в то же время, принимая во внимание отсутствие на данный момент принятого к рассмотрению законопроекта, который касается механизма разового декларирования, а также реалии экономики Украины, можно предположить, что нулевое декларирование не снискало благосклонности большинства депутатов. Поэтому, по крайней мере в следующем году, а может быть, и позже, если не внесут проект, уравновешивающий интересы разных слоев общества, нулевое декларирование введено не будет.

 

Несерьезная отговорка

Александр БИРЮКОВ, советник LCF, д.ю.н., профессор

Эффективность системы монито­ринга образа жизни чиновников и борьбы с коррупцией зависит от слаженности работы двух систем государственных органов: фискальной службы и органов противодействия коррупции.

Вопросами декларирования, а именно — контролем за подачей деклараций и проверкой правдивости поданной декларантом информации о доходах, имеющихся у него средствах и имуществе, а также выяснением, уплачены ли на задекларированные доходы налоги, занимается фискальная служба.

На следующем этапе могут подключиться органы противодействия коррупции, которые должны проверить законность источников средств и имущества, а также выявить скрытые доходы.

Не нужно быть юристом, чтобы понять, что если лицо не может или не хочет раскрыть источники получения средств, то это свидетельствует о незаконности или сомнительности их происхождения.

Уверен: и у НАПК, и у фискальных органов достаточно рычагов для быстрого и эффективного реагирования на правонарушения.

Сегодня общество с нетерпением ждет немедленной реакции государства на богатства государственных чиновников. Необходимы тщательное расследование источников происхождения имущества и проверка уплаты соответствующих налогов. В противном случае это будет означать одно: отсутствие политической воли. И аргументы о недостаточности полномочий специально созданных для этого госорганов будут выглядеть несерьезной отговоркой.