Одним из важных элементов обеспечения надлежащего функционирования механизма государства является институт государственной службы — в его понимании как публично-правового института, обеспечивающего осуществление государственной политики и практическое исполнение заданий и функций государства. На Украине ныне много говорят о необходимости реформирования статуса государственного служащего и всей системы госслужбы вообще. Первоочередным в этом процессе называют принятие закона о госслужбе в новой редакции, усовершенствовании дисциплинарной ответственности госслужащих, внедрении этических принципов их практической деятельности.

Реформирование госслужбы также является одним из обязательств Украины перед Советом Европы, поскольку существующее нормативное регулирование во многом не соответствует требованиям современности и европейским стандартам.

Указами Президента Украины «О Концепции развития законодательства о государственной службе на Украине» от 20 февраля 2006 года № 140 и «О Плане мероприятий по выполнению обязанностей и обязательств Украины, выплывающих из ее членства в Совете Европы» от 20 января 2006 года № 39, а также распоряжением Кабинета Министров Украины «Об утверждении мероприятий по выполнению в 2007 году Плана действий Украина — ЕС» от 26 апреля 2007 года № 238-р предусмотрено принятие Закона Украины «О государственной службе» в новой редакции.

Разработчиком законопроекта определено Главное управление государственной службы Украины. Заметим, что это ведомство уже не первый год занимается воп­росами собственного реформирования. Представленный в начале сентября с.г. на рассмотрение КМУ законопроект является результатом длительного процесса согласований и доработок с учетом позиции министерств, других центральных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, которым законопроект был представлен на согласование в апреле с.г.

В частности, законопроект согласовало 70 органов, в том числе: без замечаний — 27, с замечаниями, которые учтены полностью или частично, — 40, с замечаниями, которые не учтены, — 3; из 364 высказанных органами исполнительной власти замечаний учтены полностью или частично — 198 (54 %), не учтены — 166 (46 %).

Таким образом, в случае правительственного одобрения этот существенно доработанный законопроект (который уже поддержан профильным правительственным комитетом) станет предметом рассмотрения Верховного Совета Украины (уже VI созыва) и имеет все шансы стать законом.

Законопроект о госслужащих…

Рассмотрим более детально предложенную модель государственной службы.

Законопроект основан на европейском понимании профессиональности государственной службы, заключающейся в объективности, справедливости и беспристрастии при подготовке политических и принятии административных решений, независимости профессиональной позиции государственного служащего от влияния политического или частного интересов, преданности интересам общества, лояльности к государству и ее легитимному политическому руководству.

Действие нового Закона будет распространяться на государственных служащих органов государственной власти и других государственных органов с учетом норм специальных законов. В то же время его действие не будет распространяться на лиц, занимающих политические должности, работников, выполняющих в органах государственной власти вспомогательные и обслуживающие функции, а также работников государственных предприятий, учреждений и организаций.

Четкому ограничению сферы государственной службы способствует установление законопроектом критериев отнесения должностей к должностям государственной службы. Этими критериями является исчерпывающий перечень полномочий государственных служащих, возложенных на них государством.

Разграничение сфер применения принципов и норм публичного и частного права является одним из ключевых принципов европейского административного пространства, которое реализовано в законопроекте путем регламентации законом о государственной службе всех вопросов вступления, прохождения и прекращения государственной службы (в частности, оформление принятия на службу и освобождения от нее, предоставление отпусков, установление социальных гарантий и тому подобное).

Гарантией взаимного выполнения обязательств государства и государственного служащего является служебный договор, обязательные условия которого должны быть защищены законом.

В отличие от других граждан, конституционные права и свободы государственных служащих ограничены на законодательном уровне посредством особенности выполнения ими функций государства. В то же время законом устанавливается повышенная правовая защита государственных служащих, в том числе от политического и другого влияния, специальные гарантии и особенные условия подотчетности и дисциплинарной ответственности.

Законопроект предлагает механизмы разграничения политических должностей и должностей государственной службы. Во-первых, путем внедрения должности управляющего персоналом в органах государственной власти и других государственных органах, которые отвечают за назначение и освобождение всех государственных служащих в этом органе, осуществляется управление человеческими ресурсами органа, государственной службой. Во-вторых, путем гарантирования политической нейтральности государственных служащих, их правовой защиты от освобождения по политическим мотивам с соответствующими механизмами ответственности за нарушение этой нормы.

Нормы законопроекта относительно оплаты труда государственных служащих основаны на обеспечении конкурентоспособности заработной платы государственных служащих на рынке труда на основе принципа равной оплаты за равный труд. Определяется минимальный должностной оклад государственного служащего, что составляет не менее чем двойной размер минимальной заработной платы. Законопроектом устанавливается, что должностной оклад составляет не менее чем 80 % месячной заработной платы.

Законопроектом также определяются основания привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности, виды дисциплинарных взысканий, органы и должностные лица, налагающие дисциплинарные взыскания, порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, обжалованию решений о наложении дисциплинарных взысканий.

…и их ответственности

Положения относительно дисциплинарной ответственности государственных служащих в законопроекте «О государственной службе» проработаны поверхностно. Но, в соответствии с решением коллегии Главгосслужбы от 31 мая 2007 года, с целью урегулирования воп­роса дисциплинарной ответственности государственных служащих после принятия Закона Украины «О государственной службе» в новой редакции в Главном управлении государственной службы Украины разрабатывается законопроект «О дисциплинарной ответственности государственного служащего Украины», который ныне проходит установленную процедуру согласования с соответствующими органами. Нормы этого законопроекта базируются на основоположном принципе, согласно которому на госслужащих не распространяются нормы трудового законодательства. А регулирование особенностей дисциплинарной ответственности является более детальным, чем в основном законопроекте «О государственной службе». Кроме того, что является довольно необычным, законопроектом о дисциплинарной ответственности устанавливаются также и особенности применения к госслужащим поощрений, опять-таки более широко, чем в базовом законопроекте.

К несомненным преимуществам законопроекта о дисциплинарной ответственности госслужащих следует отнести закрепление перечня дисциплинарных проступков и дисциплинарных взысканий (вплоть до прекращения государственной службы) вместе с особенностями их применения. Также подробно предлагается регламентировать дисциплинарное производство и полномочия органов, уполномоченных налагать дисциплинарные взыскания. В частности, детально определен статус и полномочия дисциплинарной комиссии — органа, рассматривающего дисциплинарные дела.

Важное практическое значение имеет включение в законопроект норм относительно гарантий государственным служащим при применении дисциплинарных взысканий, а также перечень оснований, облегчающих дисциплинарный проступок.

Заметим, что отдельные нормы законопроекта о дисциплинарной ответственности госслужащих частично перекликаются с нормами законопроекта «О государственной службе» относительно дисциплинарной ответственности госслужащих, но, очевидно, эти нормы будут согласованы и приведены в соответствие с требованиями нормопроектовальной техники при окончательной доработке этих проектов в парламенте.