В основах правового порядка, закрепленного статьей 19 Конституции Ук­раины, заложен принцип, согласно которому государственные органы обязаны действовать только на основании, способом и в рамках полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Между тем история национальной правовой системы помнит не один случай правового коллапса, когда отмена какого-либо регуляторного нормативно-правового акта не сопровождалась принятием нового. Но при этом даже отсутствие законодательного регулирования, как одной из составляющих основ деятельности госорганов, не останавливало госорганы — они продолжали действовать фактически вне правового поля. Один из ярких, но далеко не единичных примеров, — ситуация с Налоговой милицией.

Коллапс правового регулирования

В 2017 году проблемы появились в сфере контроля за использованием и охраной земель, а точнее — в вопросе проведения проверок Государственной службой Украины по вопросам картографии, геодезии и кадастра (Госгеокадастр).

Дело в том, что утвержденный еще в 2013 году порядок проведения проверок в данной сфере был отменен распоряжением Кабинета Министров Украины от 10 марта 2017 года № 169-р как не соответствующий законодательству, а новый принят не был.

Но Госгеокадастр в отсутствие профильного порядка продолжает проводить проверки, руководствуясь лишь нормами, устанавливающими полномочия его инспекторов на проведение контрольных мероприятий, а отдельные его представители игнорируют всякое нормативное регулирование порядка их проведения, от чего страдают прежде всего землепользователи и собственники земельных участков.

Избирательное правоприменение

К тому же правоприменение при проведении проверок некоторыми сотрудниками Госгеокадастра носит избирательный характер. Так, Законом Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» и Земельным кодексом Украины установлены полномочия инспекторов Госгеокадастра на проведение проверок путем обследования земельных участков только в установленном законом порядке.

Ввиду отсутствия специальных норм, регулирующих порядок проведения проверок в определенной сфере, к данным правоотношениям должны применяться общие нормы. К таким нормам относится Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (Закон о госконтроле), которым установлен общий порядок осуществления мер государственного контроля. Более того, именно в связи с несоответствием вышеупомянутому закону и был отменен старый порядок проведения проверок.

Вместе с тем часто органы Госгеокадастра настаивают на отсутствии урегулированного законом порядка. Это предоставляет их инспекторам, не стесненным какими-либо регламентами, широкий спектр возможностей и практически неограниченное место для «маневра» в ходе проведения проверок.

В итоге землепользователи узнают о проведенных проверках и выявленных нарушениях лишь post factum. Соответственно, они не могут принять участие в контрольных мероприятиях, предоставить свои пояснения и возражения в ходе проверки и своевременно обратиться за правовой помощью.

Проверка: от объекта к субъекту

В попытках обосновать и легитимизировать такие действия представители Госгеокадастра выработали ряд методов и правовых позиций, которые до недавнего времени позволяли им успешно отстаивать свою точку зрения в судах. Так, манипуляции начинаются еще на стадии инициирования проверки, основаниями для проведения которой указываются письма прокуратуры или органов досудебного расследования.

В таких письмах речь идет, как правило, о наличии признаков нарушений норм земельного законодательства на конкретном земельном участке и необходимости принять соответствующие контрольные меры.

При этом проведение проверок позиционируется как результат рассмотрения обращений юридических лиц, а не госорганов, что не всегда соответствует действительности, но позволяет ссылаться на статью 9 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель».

Чтобы вывести свою деятельность за рамки Закона о госконтроле, устанавливающего порядок осуществления контроля в сфере хозяйственной деятельности, назначается проведение проверок не в отношении субъекта — землепользователя или собственника земельного участка, а в отношении объекта — конкретного земельного участка.

Так, в приказе о проведении проверки указывается кадастровый номер земельного участка, а не юридическое лицо, что, по мнению представителей Госгеокадастра, исключает распространение сферы действия вышеуказанного закона на подобные проверки, так как проверяется не хозяйственная деятельность, а земельный участок. Но составленные по результатам проверок предписания и постановления (со всеми вытекающими последствиями) касаются уже конкретного землепользователя.

Кто прав

Глубина проблематики сложившейся ситуации для землепользователей состоит еще и в том, что административные суды, в том числе и на уровне апелляционных инстанций, повсеместно соглашались с позицией Госгеокадастра и не усматривали нарушений в его действиях. А в ситуации, когда весь первичный материал, связанный с предметом спора, формируется в одностороннем порядке, исход судебной тяжбы практически всегда предопределен.

К счастью, с начала 2018 года чаша весов правосудия начала склоняться в пользу «угнетенных». На рубеже 2017—2018 годов, не устояв под натиском поступающих жалоб, свою позицию наконец-то высказала Государственная регуляторная служба Украины. Она признала наличие проблемы массовых нарушений порядка проведения проверок Госгеокадастром и указала на распространение действия Закона о госконтроле на его деятельность. На этом регулятор, видимо, счел свою миссию выполненной и отошел в сторону, не предпринимая никаких действенных мер для разрешения проблемы.

В плоскости судебных тяжб ситуация долгое время оставалась неопределенной, поскольку многие споры увязли на стадии кассационного обжалования. Только 10 июля 2018 года Кассационный административный суд в составе Верховного Суда внес ясность в этот вопрос постановлением по делу № 818/1511/17, в котором фактически указал следующее:

— на проверки Госгеокадастра распространяется действие Закона о госконтроле. Его статьи 4 и 5 содержат исчерпывающий перечень оснований для проведения проверок, который исключает обращения как госорганов, так и юридических лиц в целом;

— осуществление проверок объекта — земельного участка без привязки к конкретному субъекту-землепользователю невозможно и является нарушением.

Ценность данного решения состоит в том, что, исходя из положений части 5 статьи 242 и статьи 346 Кодекса административного судопроизводства Украины, в последующем суды должны будут учитывать изложенные в этом постановлении выводы при выборе и применении норм права, а отступить от них смогут только путем передачи дела на рассмотрение соответствующей палаты кассационного суда.

Таким образом, на данном этапе это решение можно считать точкой в правовой дискуссии между Госгеокадастром и землепользователями, которая закончилась победой последних. Окончательной ли? Покажет время.

ЕНА Станислав — адвокат ЮК VB PARTNERS, г. Киев

Мнение

Доводы отклонить

Евгений ГОЛОМОЗЫЙ,
юрист SDM Partners Law Firm

После отмены приказа Министерства аграрной политики и продовольствия Украины № 132 от 25 июля 2013 года в Украине возникла правовая неопределенность относительно оснований для контроля за соблюдением земельного законодательства субъектами хозяйствования.

Нередко некоторые представители органов Госгеокадастра пытаются обойти эту неопределенность, ссылаясь на часть 2 статьи 10 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель», утверждая, что проверки касались не самих субъектов, а их земельных участков. В некоторых случаях суды соглашаются с этой аргументацией (решение Окружного административного суда г. Киева по делу № 826/7315/17 от 31 июля 2018 года).

Однако с этими доводами согласиться сложно, поскольку невозможно проверить участок как таковой. Фактически инспектор должен проверить законность совершения тех или иных действий по отношению к такому участку. Поэтому стоит согласиться с решениями, в которых суды отклоняют подобные доводы представителей Госгеокадастра (решение Ровенского окружного административного суда по делу № 817/1155/18 от 18 июля 2018 года).